بدايات الإصلاح الإداري

بدايات الإصلاح الإداري.[1]

يرى بعض الباحثين أن ما اتفق على تسميته الإصلاح الإداري يرجع جذوره إلى الدول الغربية, فأول حركة للإصلاح الإداري قد ظهرت بداية في الولايات المتحدة الأمريكية في أوائل القرن العشرين داعية أجهزة الإدارة العامة إلى تحقيق الكفاءة في الأداء والاقتصاد في النفقات, ولقد كان من ثمار هذه الحركة فصل السياسة عن الإدارة واعتبار الأخيرة مجالا مستقلا.

وقد انتقل الاهتمام بالإصلاح الإداري إلى الوطن العربي منذ خمسينات القرن العشرين على أثر الاستقلال السياسي لمعظم الدول العربية منذ الفترة التالية للحرب العالمية الثانية, حيث اتجهت الحكومات العربية نحو بناء جهاز الدولة وظل الإصلاح الإداري في الوطن العربي منذ ذلك التاريخ موضوعا أثيراً وشعارا مرفوعاً وحلما مطلوبا, عقدت من أجله المؤتمرات وشكلت اللجان السياسية والفنية واستقطبت له الخبرات والإمكانات, إلا أن ما تحقق منه دون الطموحات فالجهد والموارد الكبيرة التي وجهت لعملية الإصلاح خلال ما يقارب نصف قرن قابلها تعثر متزايد في أداء أوضاع الأجهزة الحكومية.

مفهوم الإصلاح الإداري[2]

قبل البدء في تقديم تعريف شامل لعملية الإصلاح الإداري لابد لنا من الإشارة إلا أن هناك خلط كبير بين عدد من المصطلحات والمفاهيم التي تشير إلى عملية إدخال تعديل أو تحول في الأجهزة الإدارية, مثل إعادة التنظيم الإداري, التنمية الإدارية , التحديث الإداري, وغيرها من المفاهيم وسف نحاول أن نورد تعاريف هذه المصطلحات للتفريق بينها وبين الإصلاح الإداري.

إعادة التنطيم الإداري : يعني التحسين في جزئيات الجهاز الإداري بالمعنى الهيكلي أو الميكانيكي, فيتم التركيز على الإصلاح دون الاهتمام بتنمية علاقات عمل سلوكية وبمعزل عن الإطار البيئي الذي يحكم العملية الإدارية.

التنمية الإدارية: هي عملية واعية مخططة منظمة جماعية ديناميكية شاملة هادفة إلى التغيير تمثل الجهاز المسئول عن النجاح الإداري في المنظمة تشمل كل الأنشطة اللازمة لاختيار وتهيئة العنصر البشري لأداء عمله بطريقة أفضل.

التحديث الإداري: هو عملية تهدف إلى تطوير أو تغيير الأدوات التقنية والنظم بحيث يتم الانتقال من وضع إداري إلى وضع إداري أفضل من حيث تلاؤمه مع التقنيات والأساليب التقنية الحديثة وبما يحقق أكثر كفاءة وفعالية في ممارسة العمليات وتسهيلها.

من خلال التعاريف يتضح معنا النقاط التالية:

·       إن التنمية الإدارية هي عملية تقترن بتنمية العنصر البشري في وهي بهذا المفهوم تحمل معنى التبعية للإصلاح.

·       أما إعادة التنظيم الإداري أو التطوير الإداري فتعني التحسين في جزئيات الجهاز الإداري وبهذا المعنى يبدو وكأنه مؤطراً ضمن عملية أكثر اتساع هي الإصلاح الإداري.

·       أما التحديث الإداري فينحصر غالباً في التركيز على تطوير أو تغيير الأدوات التقنية والنظم دون الإحاطة بالخصائص البيئية المختلفة التي يعمل فيها.

·       ووفق نظرة الباحثين فإن الإصلاح الإداري مفهوم أشمل وأعم من حيث أنه يرتبط بطموحات مستقبلية وتوقعات ومتطلبات متجددة يسعى لتحقيقها بدرجة عالية من الكفاءة وفق عملية من التكيف مع التغيرات البيئية.

تعريف الإصلاح الإداري

يستند الإصلاح الإداري في مفهومه على ثلاث منابع أساسية يجب أخذها بعين الاعتبار وهي النظرة السياسية له والنظرة الاجتماعية والنظرة الإدارية.

بالنسبة للوجهة السياسية في الإصلاح الإداري: فإنها تشير إلى أن الإصلاح الإداري عبارة عن عملية سياسية تصيغ من جديد العلاقة بين السلطة الإدارية وباقي عناصر المجتمع وهذا يشير ضمناً أن مشاكل الجهاز الإداري تنبع من السياسة وتأتي من قمة الهرم السياسي .

أما بالنسبة للوجهة الاجتماعية في الإصلاح الإداري: فإنها نشأت من خلال نشأة علم اجتماع الإدارة العامة والتي أشارت إلى أهمية الوسط الاجتماعي وأخذه بعين الاعتبار عند القيام بعملية الإصلاح الإداري كونه هن يكسب هذه العملية الشرعية ويجعلها متبوعة بالفهم والإخلاص والالتزام.

إما بالنسبة للوجهة الإدارية في الإصلاح الإداري: فهي تشير إلى الجهود المصممة لإحداث تغييرات في أنظمة الإدارة العامة في المواقع التي كانت تعاني من خلل ما لجعلها قادرة على القيام بعملها بالشكل الفعال والكفء.

وقد قدم الدكتور حسن الطيب تعريفاً تبنته خبراء الإصلاح والتنمية العرب يجمع بين هذه الاتجاهات الثلاث ينص عل أن الإصلاح الإداري:

جهد سياسي وإداري واجتماعي وثقافي وإرادي هادف لإحداث تغيرات أساسية إيجابية في السلوك والنظم والعلاقات والأساليب والأدوات تحقيقاً لتنمية قدرات وإمكانيات الجهاز الإداري بما يؤمن له درجة عالية من الكفاءة والفعالية في إنجاز أهدافه .

الإصلاح الإداري : مجموعة الإجراءات الرامية إلى إزالة خلل ما في النظام الإداري, وذلك خلال فترة زمنية محددة وفي مواضع معينة.[3]

الإصلاح الإداري: مضمون ايجابي يهدف إلى نشر الوعي والإدراك بين المسؤلين أو السلطات المختصة والمواطنين حول الأهمية والحاجة إلى أن نبني أحدث المفاهيم والأفكار في مجال علم الإدارة العصري في إطار الإدارة العامة.[4]

الإصلاح الإداري: تغيير مقصود وشامل على مستوى الحكومة أو المنظمة في إطار رؤية مستقبلية, للقيادات الإدارية تحدد ما يجب تحقيقه من إصلاحات إدارية لضمان رضاء الجمهور المستفيد, من خلال تبني مفاهيم ونظريات إدارية حديثة يتم على أساسها تنمية الموارد البشرية ماديا ومعنويا وتطوير الهياكل وتبسيط الإجراءات وتحديث الأدوات والوسائل الفنية والتقنية على أساس التدرج غير المنقطع والمتفاعل مع البيئة الكلية للمنظمة.[5]

استراتيجيات الإصلاح الإداري[6]

لعل الإطلاع على تجارب الإصلاح الإداري في الدول المختلفة الغربية والنامية والاشتراكية يبن لنا أنه يمكن التمييز بين أربع استراتيجيات للإصلاح الإداري تتبع أو تعتمد بناءً على مدى نطاق شمول الإصلاح أو درجته.

1-  الإصلاح الجزئي: وتمثل جهود التطوير الإداري التي تنصب على قلة من العناصر المكونة للنظام الإداري الكلي ويختار للتطوير فيها عدد محدود من المنظمات فقد يتم تبسيط إجراءات العمل أو تطوير الهياكل التنظيمية والوظيفية. وتأتي النتائج في أضيق الحدود غالباً.

2-  الإصلاح الأفقي : تمثل هذه الإستراتيجية جهود الإصلاح الإداري التي تركز على قلة من العناصر المكونة للنظام الإداري الكلي لكنها تطبق على كل منظمات الجهاز الحكومي أو قطاعاته, وتعتبر أيضاً قاصرة ومثال على ذلك تصحيح سلم الأجور والمرتبات أو وضع الهياكل التنظيمية وتطويرها أو أجراء تقييم للوظائف في جميع قطاعات الجهاز الحكومي.

3-  الإصلاح القطاعي:  تمثل هذه الإستراتيجية جهود الإصلاح التي تنتقي عدداً محدداً من المنظمات الحكومية, وتركز على متطلبات التطوير لرفع فعالية أدائها, فيتم بذلك تطوير مختلف العناصر الحرجة لأنظمة هذه المنظمات وممارستها.وتعتبر هذه الإستراتيجية نموذجاً مصغراً للتطوير المتكامل في النظام الإداري للجهاز الحكومي.

4-  الإصلاح الشامل : تمثل هذه الإستراتيجية جهود الإصلاح الإداري التي تتناول بالتطوير مختلف العناصر الحرجة للأنظمة والممارسات الإدارية, وذلك في قطاعات الجهاز الإداري كافة.وتعتبر هذه الإستراتيجية ثورة في أنظمة الجهاز الحكومي وممارساته إذا تم تطبيقها دفعة واحدة وعلى نطاق شامل.

مداخل الإصلاح الإداري:[7]

وفقاً لما تم ذكره فإننا نجد أن الباحثين في العلوم الإدارية اجمعوا على أن التغيير هو جوهر عملية الإصلاح الإداري لكن الاختلاف في ما بينهم كان في تحديد ما الذي يجب تغييره وكيف سيتم التغيير .

ومن خلال طرح السؤال التالي المتعلق بكيفية التغيير يمكن أن نجد أن التغيير يمكن أن يأخذ الشكلين التاليين :

1-  المدخل الإلزامي

الذي ينبع من إحساس خارجي بوجود خللاً ما أو أخطاء ما في الجهاز الإداري الكلي تعيق عمله وتجعله غير قادر على القيام بالتزاماته وتحقيق الأهداف المنوطة به, من أي أن ملاحظة المجتمع بفئاته المختلفة لأعراض مرضية معينة تظهر في الجهاز الإداري مثل :

          أ‌-  عجز الجهاز الإداري في تفهم وتلبية احتياجات المواطنين فيؤدي ذلك الى انتشار التذمر والشكوى وعدم الرضا.

       ب‌-    عجز الجهاز الإداري عن التنبؤ بالمسقبل و المشاكل المتوقع حدوثها  والحيلولة دون وقوعها

       ت‌-  عجز الجهاز الإداري عن اتخاذ القرارات السليمة في الاستخدام الأمثل للموارد المتاحة مما قد يؤدي إلى تبديد الثروة العامة.

وهذا يؤدي بالدولة والقيادات السياسية إلى اتخاذ دورها في وضع وفرض برامج الإصلاح التي قد تنبع من أهمية وقناعة تامة بالنتائج والفوائد التي يمكن أن تتحقق من عملية الإصلاح, وبذلك تكون برامج جدية وهادفة وملزمة في نفس الوقت أو أن تكون عملية الإصلاح عملية استعراضية خادعة تحاول امتصاص نقمة الشعب وعدم رضاه من خلال طرح أرقام وصياغة برامج وهمية لا تحاكي الواقع ولا تستجيب للحاجات الفعلية. من هنا نجد أن النظام السياسي الناضج والذي يعتمد أساليب التخطيط والتنظيم والرقابة بشكلها الفعال قادر على تحقيق نتائج إيجابية من وراء إتباعه لمثل هذا الشكل من أشكال الإصلاح .

2-  المدخل الذاتي

ينص هذا المدخل على أن الأجهزة الإدارية يجب أن تمتلك القدرة التصحيح الذاتي المستمر من خلال اكتشاف مواطن الخلل والضعف بداخلها والعمل على إصلاحها, بالشكل الذي يجعلها قادرة على ممارسة دورها المطلوب وهذا يتطلب أن يكون هناك نظام رقابة ومتابعة وتقييم فعال ونظام معلومات قادر على تزويد الجهاز الإداري بالتغيرات التي تحدث في البيئة الداخلية والخارجية لكي يتمكن من الاستجابة لحاجات المجتمع وتحقيق أهداف السياسة العامة . ويفترض هذا المدخل بداخله شروط أساسية في مقدمتها:

1-    قدرة الجهاز الإداري على إدراك ضرورة الإصلاح والتغيير للوفاء بحاجات الجماهير ومتطلباتها.

2-  درجة تقدم النظام الاجتماعي أي القدرة على تقبل نتائج التغيير.

3- عدم سيطرة الحلول الوسطى عندما لا تكون في مكانها المناسب, لأن هذه الحلول قد توجد نوعاً من المحافظة الإدارية.

مراحل الإصلاح الإداري[8]

بعد الإجابة عن السؤال الخاص بنطاق الإصلاح ومدى شموله يجب علينا الإجابة عن السؤال المتعلق بكيفية إجراء التغيير المطلوب في الجهاز الإداري فكما نعلم أن عملية التغيير لا يمكن أن تتم دفعة واحدة فهي مجموعة من الخطوات المترابطة مع بعضها البعض والتي تقودنا إلى الإنجاز المطلوب تبدأ مع:

1-  الإحساس بالحاجة للإصلاح الإداري (تحليل بيئي )

حيث أن سوء الأداء بالعديد من المصالح العامة وضعف رضا المستفيدين من الخدمات وتعقيد الإجراءات والتضخم الوظيفي وضعف مستويات المديرين وشيوع ظواهر السلبية وعدم الانضباط وغيرها. يعطي شعوراً بالوضع القائم الغير المرغوب فيه والحاجة إلى تغييره للوصول لما نريد فالإصلاح ليس هدف إنما وسيلة للوصول إليه .

2-   صياغة الإستراتيجيات ووضع الأهداف

حيث يتم في هذه المرحلة تحديد ماذا نأمل أن نحقق من الإصلاح الإداري (رؤية) لماذا الإصلاح الإداري (رسالة ) ماذا يجب أن نحقق (الأهداف ) وكيف يكون ذلك (الإستراتيجيات ).

وتعتبر هذه المرحلة من أكثر المراحل صعوبة لوجود أولويات عديدة حسب المستفيدين وتفاوت واختلاف وجهات النظر بشأنها وبشأن وسائل التنفيذ, ويمكن القول أنه مهما اختلفت وتعددت الاستراتيجيات والمفاهيم فإن الأهداف إما أن تتعلق بتحقيق مزيد من الرقابة أو مزيد من اللامركزية أو تعنى بالعنصر البشري أو بالقوانين أو بالوسائل التقنية وغيرها .

3-   مرحلة تطبيق الإصلاح الإداري وتنفيذه

هذه المرحلة أيضاً تكتنفها الصعوبة كون كل طرف في الجهاز الإداري يحاول مقاومة عملية التغيير إذا ما أثرت على مصالحه الشخصية وحدت منها وهناك عدة أساليب يمكن إتباعها من أجل الإصلاح, مثل أسلوب الصدمة الفجائية الذي طبقته اليابان وحقق نجاحاً باهراً حيث وبعد الحرب الثانية قامت بتسريح 15000 موظف دفعة واحدة من الجهاز الإداري للتأكيد على جدية عملية الإصلاح , وهناك الأسلوب التدريجي بالإصلاح أي تهيئة وتأهيل الجهاز الإداري تدريجياً للقيام بعملية الإصلاح والتمهيد المناسب له من خلال نشر أهدافه وأغراضه بين مختلف مستويات العاملين في الجهاز الإداري قبل البدء به ومثال على هذا الأسلوب التجربة الفرنسية في إصلاح هياكل ونظم الإدارة والرقابة علة مرفقي الكهرباء والغاز.ويعتبر هذا الأسلوب الأكثر ملاءمة وفعالية في الدول النامية.

4-  مرحلة الرقابة والتقويم على الإصلاح الإداري

فإما أن تكون الرقابة بعد الانتهاء من عملية الإصلاح وتدعى عندها الرقابة اللاحقة حيث يتم قياس ما تحقق ومقارنته مع المعايير المستهدفة للحكم على نجاح عملية الإصلاح, أو أن تكون رقابة متزامنة مع جهود الإصلاح تقوم على تقويم الاعوجاج في عملية التنفيذ عن المخطط له بالاعتماد على التغذية العكسية للمعلومات مما يؤدي بالنهاية للوصول لما هو مطلوب .

هذا وتعتبر عملية الرقابة عملية شاقة في كثير من الأحيان لتعدد الأهداف المطلوب الرقابة عليها وأحياناً عدم تحديدها بشكل دقيق وكمي. و من المهم فعلاً أن تتزامن الرقابة الفنية لكل مرحلة مع الرقابة السياسية الكلية على الأداء النهائي لعملية الإصلاح.

نماذج حديثة في الإصلاح الإداري[9]

1-   تقليص حجم العمالة الحكومية downsizing

وهو أكثر الحلول الجذرية شيوعاً ولكنه يمثل السهل الممتنع فالأوضاع السياسية والاجتماعية قد لا تسمح بتخفيض حجم العمالة الحكومية, لذلك يتم اللجوء إلى تجميد الحجم الحالي كحل وسط وإعادة بناء القدرة المؤسسية للمنظمة وإدخال تغيير جوهري على أسلوب الأداء والتركيز على التدريب التحويلي داخل المنظمة نفسها, ونظراً لما يثيره مصطلح تقليص العمالة من قلق داخل المنظمات فلقد أصبح من الشائع الآن استخدام لفظ rightsizing بمعنى وضع المنظمة في الحجم الصحيح ويتعدى هذا المصطلح مجرد العمالة ليشمل عدد الوظائف والعمليات التي تربط عناصر المنظمة وتمكنها من تحقيق أهدافها[10].

2-   إعادة الهندسة reengineering

ويعد مدخلاً له شهرته في منظمات الأعمال واستخدامه في مجال المنظمات العامة محدود, فالتنظيم الإداري للمنظمات العامة مبني عل أساس وظيفي وليس على أساس العمليات التي تضم أنشطة متكاملة, بينما يتطلب هذا المنهج ترابطا وتنسقا قويا في العلاقات الأفقية التي تربط الإدارات الوظيفية, والمقصود هنا إعادة التفكير الجذري في إجراءات العمل القديمة والتفكير بصورة جدية في كيفية تصنيع المنتجات أو تقديم الخدمات.

3-   إعادة الهيكلية restructuring    

ويعد أكثر الحلول الجذرية شمولاً في التغييرات, فيتطلب التحول من التنظيم الوظيفي إلى أسس أخرى (تنظيم المصفوفة) يبنى على فئات المستفيدين من الخدمة الحكومية إلى أسس جغرافية كما يعكسها تنظيم الحكم الحالي.

مثال ما أخذت به اليابان من دمج التجارة مع الصناعة  في وزارة واحدة وذلك من اجل ربط أهداف الصناعة والتجارة في إستراتيجية واحدة مفادها التصنيع من اجل التصدير.

أو ما قامت به مصر من دمج وزارتي التنمية المحلية والتخطيط, وذلك لإعطاء دور اكبر للمحافظات في عملية التخطيط بما من شأنه نقل سلطات صنع القرار في التخطيط والإدارة والتمويل إلى المحليات من اجل تحقيق رغبات واحتياجات المجتمع المحلي بشكل أكثر كفاءة.

4-   الإدارة الحكومية بأسلوب قطاع الأعمال enterprising government

ويركز هذا الأسلوب على تبني عدة معايير مستمدة من اقتصاديات السوق داخل المنظمة الحكومية مثل المنافسة وتحديد رسالة المنظمة والتركيز على النتائج وليس المدخلات.

5-   التمكين empowerment   

و هو أحدث المداخل في التطوير الإداري ويرمي إلى إشراك العاملين في المستويات الإدارية المختلفة في اتخاذ القرار والتصرف بحرية في الإبداع في حل المشاكل.

6-   خصصة الوحدات الحكومية privatization

وهي من الحلول للإصلاح الإداري كما هو الحال في بعض دول أوروبا وجنوب شرق آسيا, ويستند هذا الأسلوب إلى تفعيل آليات السوق وما تؤدي إليه من تفعيل لعناصر المنافسة ورفع كفاءة المعاملات وزيادة الأداء. وهناك عدة أشكال من الخصخصة:

·        خصخصة وحدات كاملة من القطاع الحكومي والهيئات العامة: وعادة تخضع الوحدات المخصصة لقيود حكومية دقيقة ومتابعة مستمرة للتأكد من سلامة أوضاعها. مثال خصخصة الشهر العقاري في الدول الأوروبية ولبنان والمغرب.

·        عقود الخدمة: وتشمل خصخصة أجزاء محددة من الجهاز الحكومي والهيئات العامة بحيث تشمل جانباً من النشاط العام للأجهزة الحكومية.

·        انتداب موظفين للعمل في الإدارة العامة من القطاع الخاص: أو ما يعرف بعقود الإدارة, ويعتمد هذا الأسلوب على إسناد إدارة بعض الوحدات الحكومية إلى قيادات تنفيذية ثبت جدارتها يتم انتدابها من القطاع الخاص ولفترات محددة وتتضمن إعطاء أجر محدد مقابل القيام بمهام الإدارة وما يستتبعها من تحمل مسؤولية التشغيل.

يشير تقرير البنك الدولي إن هذا الأسلوب واسع الانتشار في إدارة الفنادق.

·        تطبيق نظام التعاقد من الباطن: أو ما يعرف التأجير بالنسبة لبعض أنشطة المرافق الحكومية, والمتبع هنا إسناد النشاط أو الوظيفة إلى القطاع الخاص وبشروط محددة, وتتحمل الشركة المستأجرة مسؤولية التشغيل والصيانة وتحصل على الدخل من تشغيل المرفق وتدفع قيمة الآجار للحكومة دون أن يصحب ذلك نقل الملكية مثل الخصخصة ويستخدم هذا الأسلوب في إدارة المرافق العامة مثل خدمات المياه والصرف الصحي في فرنسا وأسبانيا.

·        الامتياز: الشركات تأخذ امتياز من الحكومات للقيام بالنشاطات وهذا مفيد في توسيع تقديم الخدمة وخاصة عندما لا يوجد هناك تمويل.

عوامل نجاح الإصلاح الإداري[11]

o       واقعية خطط وبرامج الإصلاح الإداري.

o       تهيئة المناخ للمشاركة والتعاون.

o       تبعية جهاز الإصلاح الإداري لقمة الهرم التنظيمي.

o       كفاءة عناصر جهاز الإصلاح الإداري.

o       تخصيص الموارد المالية الكافية.

o       إرساء مقومات ودعائم الديمقراطية.

o      تكامل الإصلاح الإداري مع الإصلاحات المجتمعية الأخرى.

---

[1]  عبد الواسع عبد الغني المخلافي, إدارة الجودة الشاملة ودورها في تحقيق الإصلاح الإداري ( رسالة ماجستير غير منشورة.  جامعة دمشق,2006). ص230

[2] ديالا الحاج عارف, الإصلاح الإداري الفكر والممارسة (دمشق: دار الرضا, 2003).ص 13

[3]  المعهد العالي للتنمية الإدارية , دورة منهجيات الإصلاح والتنمية الإدارية (دمشق, 2005).

[4]  رندة أنطوان, الإصلاح والتحديث الإداري(صنعاء: المعهد الوطني للعلوم الإدارية ,2000)

[5] عبد الواسع عبد الغني,مرجع سبق ذكره.

[6] ديالا الحاج عارف, مرجع سبق ذكره. ص23

[7] Gerald caiden, administrative reform "In Randall baher",comparative puplic management( West port: prager,1994).

[8] Gerald caiden,op.c:t.

[9]  عالية عبد الحميد عارف, الإصلاح الإداري قضايا نظرية ومداخل للتطوير(القاهرة: مكتبة الشروق الدولية, 2007). ص117و120

[10]  ليلى مصطفى البرادعي, تقليص حجم العمالة كمدخل من مداخل الإصلاح الإداري في الإدارة العامة الدروس المستفادة من تجارب عدة دول (القاهرة: مجلة النهضة مجلة كلية الاقتصاد والعلوم السياسية , 2001).ص 114

[11] Jreisat jamil, administrative in developing countries : a comparative perspective public administration and development( vol 8). p 95

رسالة ماجستير إدارة أعمال جامعة دمشق- كلية الاقتصادإعداد الطالب : سلمان سلامة