الجوانب القانونية والإدارية لمفهوم الإصلاح الإداري

الجوانب القانونية والإدارية

 لمفهوم الإصلاح الإداري

إعداد: أ.د خالد الزعبي                   

مقدمـة عامـة

الإدارة طراز من النشاط الجمعي المنظم لتنفيذ سياسات معينة، وهي وفقا لمفهوم هذا التعريف –لا تعتبر من مستحدثات العصر الحديث، لأنها مظهر أساسي للمجتمع البشري تمتد جذوره عبر التاريخ إلى الجماعات الرعوية والزراعية التي عرفت بعض أساليب التنظيم البسيطة، ونفذتها بمقتضى العرف السائد- لصالح أفرادها، ثم نمت هذه الأساليب وتقدمت بنمو هذه الجماعات وتطورها.

والجديد في الإدارة اليوم الثورة التي حدثت في أهدافها ووظيفتها وفي أساليب تنظيمها وبالتالي إلى تغير هدف الدولة من المحافظة على الوضع القائم إلى المبادرة بالتغيرات الاقتصادية والاجتماعية أو على الأقل تشجيع هذه العملية مما أدى إلى تشعب وظائف الدولة واتساع مجالات نشاطها.

وبعد الحرب العالمية الثانية حدث تغير واضح في مفهوم وظيفة الدولة وأصبح من أهم واجباتها تحقيق الرفاهية الاجتماعية لجموع شعبها، ووجد هذا المفهوم طريقه إلى مختلف الدساتير، فخلال الفترة من عام 1945-1955 أصدرت خمس وأربعين دولة دساتير جديدة كما عدلت دساتير بهدف النص على المبادئ الأساسية والرفاهية الاجتماعية في صلب دساتيرها.

ولا تأخذ الدول بأسلوب موحد في خصوص تنظيمها الإداري، فكل دولة تأخذ بالأساليب التي تتفق مع ظروفها السياسية والاقتصادية والاجتماعية لأن هذه الأساليب ليست أهدافا بقدر ما هي وسائل لتحقيق الأهداف الايجابية للدولة في المجال السياسي والاقتصادي، فالنشاط الإداري يستهدف وضع اتجاهات السياسة الكلية للدولة موضع التنفيذ.

وهذا يبين العلاقة الوثيقة بين الإدارة والسياسة، وقد اتجه كثير من الدول نحو التوسع في تقسيم السلطات والاختصاصات في مجال الدولة بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية، وتوسعت الدول في هذا الاتجاه إلى الحد الذي أصبحت معه مشكلة اليوم هي مشكلة اختيار أفضل أساليب التنظيم الإداري التي تؤدي بها الدولة وظائفها المختلفة، فأيها تؤدى بالأسلوب المركزي وأيها يوكل أمر أدائه للهيئات المحلية؟ هذه المعادلة التي تحاول الدول حلها بطريقة تحقق التوازن بين اختصاصات الحكومة واختصاصات الهيئات المحلية بشكل لا يخل بوحدة البناء الإداري للدولة، وخاصة بعد التقدم العلمي والتكنولوجي وما رافقه من تغيير بالعلاقات بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية وأدى في بعض الأحيان إلى اعتماد الهيئات المحلية على الحكومة المركزية، الأمر الذي أدى إلى إفساح مجال الدراسات في نظم الإدارة العامة لاستطلاع أساليب تطويرها واستخلاص المبادئ العامة للتوثيق بين الاعتبارات الديمقراطية ومتطلبات الكفاية الإدارية.

من هنا نجد أن هدف الدولة الأساسي والأهم هو تقديم أفضل خدمة لأفراد المجتمع وتوفير الخدمات الضرورية لهم وأسباب العيش الكريم لأبنائهم ورفع مستواهم العلمي والحضاري ليحتلوا مكانهم المرموق في الأسرة الدولية، وهذا يتطلب زيادة في الإنتاجية التي هي وسيلة لتحقيق الهدف الأكبر المتمثل في تقديم أفضل خدمة للمجتمع.

وإذا كان الهدف من التطوير والإصلاح الإداري هو إحداث التغيير في الأجهزة الإدارية بحيث تمكنها من تنفيذ سياسة الدولة وبرامجها التطويرية بصورة مثالية وحتمية فان ذلك يستدعي وضع برامج تدريبية للقيادات العليا والوسطى بحيث تكون متجددة ومستمرة وأن تكون هنالك ندوات ولقاءات يتم فيها تبادل الأفكار والآراء وتستعرض فيها المشكلات التي تعترض طريق التنفيذ الأمثل بحيث تساير التقدم العلمي السريع وتتفق مع الظروف التي تؤدي فيها الإدارة وظائفها في المجتمع.

أولا: مفهوم الإصلاح الإداري وتعريفه

اصطلاح إصلاح إداري يفسر أن هناك خلل ما وفساد إداري يحتاج إلى علاج وتصحيح وهذا بحد ذاته ينطوي على إدانة خفيه لنظم وأساليب الأداء والقيادة.

في كثير من الدول انحسر مفهوم الإصلاح الإداري وراجت مفاهيم أخرى بنفس المعنى ومنها التنمية الإدارية، التطور الإداري، إعادة التنظيم الإداري الذي يتناول موضوع إعادة تنظيم الجهاز الإداري للدولة وحل مشاكله بهدف تحقيق المزيد من الكفاءة والقدرة في أداء السياسة العامة للدولة.

وعلى الرغم من التوافق بين هذه المصطلحات المتعددة إلا أنهم اختلفوا على مدى اتفاقها أو بعدها عن المضمون الواحد، فأوضح أولئك الذين أيدوا التفريق بينها بأن التنمية الإدارية تقترن بتنمية العنصر البشري في الإدارة لدفع قدرته على التطوير والتغير، وهي بهذا الفهم تحمل معنى التبعية للإصلاح الذي يحوي بداخله تنمية إدارية كجزء من إطار.

والمدلول اللفظي للإصلاح الإداري أو الضمني يعني بأنه إصلاح وتقويم وتحسين للأوضاع الراهنة وتطويرها، مما يعني النظر إلى الجهاز الإداري وحدة واحدة متكاملة تحتاج إلى تطوير العملية الإدارية الفنية فيها وفق التأثيرات المتبادلة مع البيئة الكلية وعلاقتها السياسية والاقتصادية والاجتماعية.

أي أن الإصلاح الإداري أعم وأشمل وأكثر عمقا واتساعا من المصطلحات السابقة من حيث ارتباطه بطموحات مستقبلية وتوقعات ومتطلبات متجددة يسعى لتحقيقها بدرجة عالية من الكفاءة وفق التكيف مع الظروف الراهنة وتطويرها وتحسينها للتأقلم مع ما هو منشود.

وكل هذه الأمور التي ذكرناها لا بد من أن تمر من خلال أطر قانونية تشريعية، بحيث يكون الإصلاح الإداري من خلال هذه القوانين التي تسن لهذا المفهوم بحيث تؤثر تأثيرا واضحا في سبيل النهوض بالدول وتدفعها قدما نحو الأمام ومن خلال اللامركزية وتخفيف قبضتها وتقليل حدتها وتتمثل في نقل السلطات إلى الأطراف من اجل التسهيل على عامة المواطنين في تسيير حوائجهم لكن الوصول إلى هذه المرحلة يتم من خلال سن التشريعات والقوانين والأنظمة التي تسمح بالتفويض ومن هنا يأتي اثر التفويض واللامركزية الإدارية في الإصلاح الإداري.

أما تعريفه فقد تعددت الآراء في تعريف الإصلاح الإداري، فهناك من يعرفه كنهج سياسي مستمر موجه إلى ضبط العلاقات القائمة بين البيروقراطية وبين بعض عناصر المجتمع، أو ضبط تلك العلاقات في إطار البيروقراطية نفسها.

كما يدلل الفهم بهذا المصطلح على أن الجهاز الإداري وحدة واحدة ومتكاملة وفكرة الإصلاح فيها شمولية نظرا لارتباطها بكلية الجهاز الإداري وبالخطط التنموية الشاملة، كما وأن للمصطلح مضامين تلقائية تشمل الجوانب السلوكية والتراكم والاستمرارية وأخرى وصفيه تشمل القوانين والأنظمة والإجراءات والهياكل التنظيمية، وهو يشمل أيضا ضمن ما يشمل عملية التطوير والتحديث والتنمية وليس العكس حيث يعني المدلول اللفظي والضمني للإصلاح بهذا الفهم إصلاحا وتقويما وتحسينا للأوضاع الراهنة وتطويرا لها وارتباطها بطموحات مستقبلية، فهو يقوم على تقويم قواعد وسلوكيات موجودة في النظام الإداري لتحسينها وتطويرها معتمدا المنظور المستقبلي للجهاز ومحافظا على الأصل ومجددا ومطورا له.

أما فيمن ينظر إلى الإصلاح الإداري ودمجه في الاتجاه الاجتماعي فيعرفه بأنه: "الأحداث الاصطناعية للتحول الإداري في مواجهة المقاومة، اصطناعي لأنه مفروض ومتعمد، مخطط وغير طبيعي وعارض إلي، ومحدث لأنه ينطوي على الإقناع والمجادلة والتهديد بفرض عقوبات، وغير مقبول غالبا على انه المسار الصحيح والواضح وله دلالات خُلقية، ويتم تبنيه للاعتقاد بأن النتائج النهائية التي تسفر عنه هي حتما أفضل من الواقع الراهن ولذا فانه يستحق الجهد المبذول لإحداثه".

فهو يقوم بحصر الإصلاح الإداري في الاتجاه الإداري فقط، فقد عرفوه بأنه "جهود مصممة خصيصا لإحداث تغييرات أساسية في أنظمة الإدارة العامة من خلال إصلاحات تنظيمية واسعة أو على الأقل من خلال إجراءات أو ضوابط تسعى لتحسين واحد أو أكثر من هذه الأنظمة والهياكل التنظيمية أو شؤون العاملين".

فمن خلال هذه الاتجاهات المختلفة في تبني عملية الإصلاح الإداري ومحاولة الوقوف على تعريفه هل نستطيع الانحياز إلى احد الاتجاهات على حساب الأخر.

نستطيع القول أنه لا يمكن فصل أحد هذه الاتجاهات عن الأخر لأن مشكلة الجهاز الإداري في معظم الدول لا يعطي النتيجة المتوخاة منه، من خلال التصور الالي الضيق الالية وأسلوب العلاج، الذي يتوقف على الالمام بالميكانيزمات الداخلية لهذا الجهاز فحسب، بل يقضي بالاضافة الى ذلك معرفة دقيقة بالبيئة الخارجية التي يعمل في اطارها بمعنى أن يكون ذا دراية بالعادات والتقاليد وكذا بالخصائص السيوثقافية للسكان التي لها تأثير واضح في الجهاز الاداري، كما يقضي توفير ارادة سياسية ترغب بالتغير وتهئ له وتدعمه بالتشريعات والقوانين المساندة وتتابع تنفيذ خططه وتطبيقها.

وبذلك نرى أن الاصلاح الاداري لا يقتصر فقط على العملية الادارية الفنية وانما يشمل التأثيرات المتبادلة مع البيئة الكلية وعلاقاتها السياسية والاقتصادية والاجتماعية، وبهذا يتجاوز الفهم الجزئي للادارة والمتمثل في اصلاحات هيكلية أو تحديث أجهزة وأنظمة محددة كما هو الحال في المفاهيم الاخرى وهذه النظرة تنقل الاصلاح من مجرد عملية نقل لصور ادارية وادوات حديثة تقنية كما هو الحال في مفهوم التحديث الاداري الى خلق روح الابتكار والابداع التنظيمي والاهتمام بجوانب الانتاجية والانجاز في ظروف البيئة المحيطة.

وقد أجمع خبراء الاصلاح الاداري والتنمية الادارية في الدول العربية على تبني مفهوم شامل للاصلاح الاداري وتعميمه على جهود التطوير والتنمية والتحديث بحيث يتم استخدامه ليشمل ما تتضمنه المفاهيم سابقة الذكر.

وقد تبنى الخبراء العرب في مجال التنمية والاصلاح الاداري تعريف اكثر تطابقا وملاءمة للاصلاح الاداري وعرفوه بأنه: "جهد سياسي واداري واقتصادي واجتماعي وثقافي واداري هادف لاحداث تغييرات أساسية ايجابية في السلوك والنظم والعلاقات والأساليب والأدوات تحقيقا لتنمية قدرات وامكانات الجهاز الاداري بما يؤمن له درجة عالية من الكفاءة والفعالية في انجاز أهدافه".

فالمتمعن في هذا التعريف يجد أن هذا المفهوم ينطوي على الاتجاهات الثلاثة: السياسية والاجتماعية والادارية، حيث شكلت هذه الاتجاهات قاعدة هرم ثلاثية بحيث شملت تغيرا جذريا لجميع مقومات الادارة الحديثة ولسائر خطواتها بداء بالعنصر البشري وانتهاء بالأدوات والنظم.

فألاصلاح الاداري: تغير أصيل في العمل والتنظيم والأشخاص وهو في هذا الاطار ليس مجرد تعديل بسيط أو مواءمة سطحية وانما هو تغيير جوهري في الروح والفكر وأنماط السلوك وفي تنظيم وعمل العنصر البشري.

ومن خلال ما سبق نستطيع تحديد أو وصف الاصلاح الاداري بأنه: "علاقة تكاملية بين الانسان والمجتمع تهدف الى تغيير جذري في أنماط سلوكية سائدة من أجل خلق روح المثابرة والابتكار للوصول الى تميز في الانتاجية ضمن الظروف البيئية المحيطة".

كما يشمل العملية التي من خلالها يعهد الرئيس ببعض اختصاصاته الى أحد مرؤوسيه وهو بالتالي تحويل أو تسليم سلطات معينة من الرئيس الى المرؤوس ضمن حدود وأصول معينة.

لذا يقتضي على الاصلاح الاداري أن يقوم على فلسفة واضحة المعالم محددة المعايير، ويسير وفقا لتخطيط معين واستراتيجية محكمة وينفذ على مراحل كأي عملية تخطيطية اخرى وهذا يجعل عملية الاصلاح هادفة ومقصودة ومخططة، وليست تطورا متروكا للصدف والظروف.

ونظرة متأنية لما ذكر نرى بأنه لا يمكن فصل اتجاه عن اخر فالاصلاح الاداري شامل ولجميع مناحي الحياة ولا يعقل أن ننظر الى زاوية واحدة فجميع هذه الزوايا تمثل الاصلاح الشامل ولكافة المدخلات في سبيل النهوض بالعملية التي تشمل البلد بكافة نواحيه.

ونحن من جانبنا نرى أن الاصلاح يمثل النظرة الشمولية وتعميمه على جهود التطوير والتنمية والتحديث بحيث يتم استخدامه ليشمل مجموعة من المفاهيم وتعريفه ينطلق من الاعتبارات التالية:

-         الابتعاد عن الفهم الجزئي للاصلاح الاداري الى فهم أعمق وأرحب.

-         تأصيل منهج معرفي خاص لمفهوم الاصلاح الاداري في الدولة يحفظ في الواقع من مختلف أبعاده.

-         اشراك جميع المؤسسات الرسمية والمدنية والسياسية والتشريعية والتنفيذية والاجتماعية والتربوية والثقافية والبحثية لاثراء الاصلاح الاداري في مختلف مراحله.

وقد يقال ان التنظيم السليم نفسه يخلق الشخص الصالح والفرد العامل والموظف الكفء بما يهيئه له من فرصة للعمل وانطلاق في التفكير، وهذا صحيح ولكن الأصوب هو ان الشخص الصالح والموظف الكفء هو الذي يمكن ان يؤثر في التنظيم، أي أن القوى البشرية الواعية المنطلقة هي التي يمكن أن تعدل التشريع وتعتمد التنظيم، ولكن التشريع وحده أو التنظيم بمفرده لا يمكن ان يتحركا ما دامت القوى البشرية متكاسلة او غير مبالية.

ويعتبر القائد الاداري اداريا فعالا متى كان متفهما لطبيعة العمل قادرا على تفويض جزء من صلاحياته الادارية، حيث أن بمقدوره ان يقوم بتفويض جزء كبير من الصلاحيات الادارية بغض النظر عن حجم الوحدة التي يعمل بها وعن مدى سلطاته ومسؤولياته، وهو يمكنه القيام بهذا الدور في الاصلاح بحكم وظيفته كقائد لجماعة بدون الالتجاء الى أجهزة خاصة للاصلاح.

وعملية تفويض الصلاحيات لا تعني ان يتنازل الرئيس المباشر عن كافة صلاحياته ليلقي بالمسؤولية الكاملة على غيره، بل يقوم المسؤول بذلك حتى لا يحمل الدولة أية نفقات في حال غيابه عن العمل، وهذا التفويض يعطي العاملين نوعا من الثقة بالنفس ويزيد من نشاط الموظفين، كما أنه يعمل على حسن الاشراف على نشاط العاملين وتوجيههم ومعاونتهم على تفهم واجباتهم وتحمل مسؤولياتهم وعن طريق رقابتهم رقابة ايجابية والتأكد من انتظامهم في أعمالهم ورفع العقاب من طريق أدائهم والاهتمام بمشكلات العاملين.     

كما ان عملية تفويض الصلاحيات تسهم بشكل فعال في انجاز حجم العمل مهما تعاظم وتساعد على تنمية وتحسين العمل كما انه يقلل الفجوة بين العاملين وتصبح هناك حلقة اتصال مستمرة بين المجتمع واجهزته الادارية.

لذا وجدنا ان النظام الاداري الأردني ولمصلحة سير العمل في الوحدات الادارية سمح للموظف بتفويض جزءا من صلاحياته الى من هم ادنى منه رتبة في التسلسل الاداري وذلك حسب قيود محددة استقر عليها اجتهاد محكمة العدل العليا في الأردن.  

ثانيا: الغاية من الاصلاح الاداري

يعتبر التغير الدقيق والخطير في أبعاد القضية الادارية والذي اصطلح على تسميته بالاصلاح الاداري عملية التفاعل بين الادارة والحياة العامة، وفي كينونة الادارة وبنيتها في عناصرها القانونية والبشرية والمادية في مفهومها ومظهرها وتطبيقها، في قابليتها للأخذ والعطاء وللقيادة والتوجيه بحيث تظل قادرة على القيادة والتوجيه.

ويهدف الاصلاح الاداري الى تطوير الأجهزة الحكومية بكل فعالية ويختلف الاصلاح الاداري في كميته ونوعيته وفي فعاليته والحجة اليه اختلافا كبيرا.

فهناك الاصلاحات الكبيرة في نطاق النصوص التأسيسية والدستورية، مثل تحديد السلطات وتقسيمها على وجه ما، أو في نطاق النصوص القانونية كتقرير مبادئ عامة جديدة في الادارة على غرار المبادئ التي تضمنتها المراسيم الاشتراعية لعام 1959 في لبنان من مثل انشاء مجلس الخدمة المدنية والتفتيش المركزي، وتقوية جهاز اللامركزية بالمفهوم الجديد للسلطات الادارية.

والمفهوم الشمولي للاصلاح الاداري كما يعبر عن عمليات التغيير الكلية في النظام الاداري سواء من النواحي المادية أو الوظيفية أو السلوكية ضمن البناء الشامل للمجتمع، ويرى أتباع هذا المفهوم أن الكل والمقصود هنا النظام الاداري هو وحدة متكاملة ولا يمكن النظر اليها أو معالجتها جزئيا.

ولا تستطيع الادارة العامة أن تنمو وتتطور وتحيا في عزلة عن الحياة العامة في أبعادها السياسية والاقتصادية والاجتماعية، اذ تعتبر الادارة العامة مظهرا حضاريا اذ ان احتياج الجماعة الى ضبط شؤون العائلة والملكية والدفاع، والحقوق المدنية الأولية، استوجب وجود ضباط أو متطوعين أو محترفين يتولون تنسيق تلك المفاهيم والمصالح والخدمات والاشراف عليها على الأمل.

ثالثا: مداخل الاصلاح الاداري

عند الحديث عن التنمية الشاملة لابد الالتفات الى عنصر أساسي يمثل عاملا مهما من عوامل الدفاع في عملية التنمية وتشريعاتها وهو الاصلاح الاداري وفي المقابل فان تفشي الافات الادارية من ترهل وفساد واهمال وتقصير وغير ذلك يمثل أكبر عائق أمام مشاريع التنمية كافة ولضمان اصلاح اداري نوعي لابد من مراعاة أن يقوم هذا الاصلاح على أسس وقواعد قانونية أصلية من خلال النقاط التالية:-

-         التخطيط السليم المدروس والمسبق لعمل المؤسسات بحيث يشمل التخطيط بتحديد الأهداف وبيان الوسائل والأدوات اللازمة لتحقيقها والبرنامج الزمني لتنفيذها ووضع الهيكل القانوني المناسب ومن غير التخطيط والتنظيم المسبق يبقى العمل رهين الارتجالية وعرضة للفشل وهدر للوقت والمال والجهد واضاعته سدى. 

-         ضرورة العمل على تحييد الاعتبارات والمصالح الشخصية وتعزيز دور المؤسسية من خلال تطوير المنظومات التشريعية للمؤسسات وأحكام القوانين والأنظمة والتشريعات التي يمكن أن يتسلل من خلالها الفساد الاداري.

-         وضع الرجل المناسب في المكان المناسب من خلال تفعيل معايير الكفاءة والاختصاص والخبرة والمستوى في التعيين.

-         العمل على الاستفادة الى أقصى درجة ممكنة من الطاقات والابداعات والقدرات الفردية عن طريق وضع القواعد القانونية للحوافز المادية والمعنوية للمتميزين والمتفوقين والمبدعين داخل المؤسسة.

-         الحرص على عدم هدر الوقت والمال سواء أكان وقت المواطنين وأموالهم أم وقت المؤسسة وأموالها وذلك من خلال تسهيل معاملات المواطنين والتخلص من التعقيدات الادارية التي تقلص من انجاز المؤسسة وتبدد وقت المواطنين وجهدهم ومالهم وذلك من خلال تفويض الصلاحيات لمن هم أهل لذلك ومن هنا يأتي الدور الهام والرئيس في هذه العملية بتفويض الرؤساء الاداريين لجزء من صلاحياتهم لمن هم دونهم في السلم الاداري وبالطبع الهدف انجاز أعمال ادارية وتبسيط الاجراءات واللامركزية في اتخاذ القرارات بحيث تنتقل مسؤولية تحقيق النتائج ما أمكن الى المستويات التنفيذية الدنيا.

-         التغير في المؤسسات بهدف التطوير وليس بقصد التغيير بحد ذاته لأن التغير الذي لا يؤدي الى تطوير انما يسهم في اعاقة عمل المؤسسة ويؤثر سلبا في تحقيق مشاريعها المختلفة.

-         ضرورة العمل على الاستفادة من تجارب الدول المتقدمة في مختلف المجالات من خلال ايفاد العاملين في مؤسساتنا في دورات تدريبية الى مؤسسات مماثلة في الدول المتقدمة والاستفادة منها من خلال عقد دورات تأهيلية وتدريبية محلية للعاملين في هذه المؤسسات.

-         ضرورة انشاء وحدات متابعة خاصة داخل كل مؤسسة للتحقق من تنفيذ القرارات التي تتخذها المؤسسة والخطط التي ترسمها وفق الجدول الزمني المقرر للتحقق من صحة القرارات المتخذة وعدم مخالفتها للأنظمة والقوانين والتعليمات المعمول بها.

-         ضرورة ايجاد اليات لتقويم أداء المؤسسات بحيث يتم الاستفادة من جوانب النجاح وتعزيزها وتعميمها وكذلك التعرف على جوانب الفشل والاخفاق والعمل على تلافيها وازالتها من طريق التنمية والاصلاح.

-         أما العمود العاشر فهو المساءلة اذ لا يصح مع الاصلاح الاداري طي ملفات التقصير والاهمال والفساد وهدر المال العام لأن غض الطرف عن الفاسدين والمقصرين والمهملين سوف يشجعهم ويشجع غيرهم على مزيد من الفساد مما يتسبب في اعاقة مشاريع التنمية والاصلاح على حد سواء ويتصل بذلك أيضا ضرورة ايجاد اليات لتقويم أداء المؤسسات بحيث تتم الاستفادة من جوانب النجاح وتعزيزها وتعميمها وكذلك التعرف على جوانب الفشل والاخفاق والعمل على تلافيها وازالتها من طريق التنمية والاصلاح.

أما المحاور التي يجب ان تتضمنها خطة الاصلاح الاداري فهي :-   

-         محور العنصر البشري .

-         محور الهياكل التنظيمية .

-         محور القوانين والتشريعات .

-         محور الوسائل والأدوات .

ويعتبر محور القوانين والتشريعات هو المحور الأهم من هذه المحاور.

لا شك في أن الحاجة ماسة الى وجود تشريعات ادارية هادفة تواكب التطورات الادارية الحديثة في العالم المتقدم وتتناول جميع نشاطات الدولة بما في ذلك التغيير في المفاهيم والقيم والاتجاهات والتصرفات وفي الأخذ بعناصر الادارة الحديثة.

والتشريع هو الأساس الذي يوضح العلاقة بين الموظف والدولة ويحدد واجبات الموظف ومسؤولياته وحقوقه بأسلوب تراعى فيه الدقة والوضوح والشمول وحسن التبويب والانجاز غير المخل وعدم تحميل نصوصه عبارات وكلمات أكثر مما تحتمل لكي لا تتعرض للاجتهادات المتباينة في التفسير وتكون أيضا عرضة لتعديلات متلاحقة لا حصر لها.

والتشريع السليم يحدد سياسات الدولة واهدافها العليا واهدافها الفرعية كما أنه ينشىء الوزارات والدوائر والمؤسسات العامة التي تطبق التشريع ولابد من تعديل التشريع عندما تكتشف فيه أي ثغرات أو تعارض في أحكامه.

ومن الملاحظ هنا أن أي تغير تشريعي واداري لابد وأن يهدد بعض المصالح المهمة وأن الكل يأمل بأن يتحمل الاخرون ما يفرضه من ثمن، حتى ولو لم يذهب ذلك التغيير الى ما يتعدى ما يقتضيه تكون الأمة السريع وتستدعيه التنمية الاجتماعية والاقتصادية

ويجب أن تتناسب السلطة مع المسؤولية حيث لا يجوز بحال من الأحوال تحميل الموظف المسؤولية على قدر السلطة.

وبما أن السلطة الإدارية تتركز قانونا بيد رئيس الدائرة أو المؤسسة وهو لا يستطيع بمفرده أن ينجز كل شيء فليس أمامه والحالة هذه إلا تفويض بعض صلاحياته لمساعديه لكي لا يفشل في مهمته وإلا وجب عليه أن يعتزل والنداء المتعارف عليه في بعض الدول المتقدمة إداريا هو Delegate or abdicate  (فوض أو اعتزل) : Delegate in order to survive أو (فوض لكي تعيش.

ويجب اقتراح تعديل القوانين والأنظمة التي تحتاج إلى تعديل من اجل تحديث الإدارة لتواكب عجلة التطوير الإداري وتعمل على تسهيل معاملات الجمهور دون إلحاق الضرر بمصلحة الدولة والأموال العامة. وكذلك لا بد من التخفيف من المركزية قدر الإمكان مع الأخذ بمركزية التخطيط لا مركزية التنفيذ وفقا للمبادئ الإدارية الحديثة المطبقة في البلدان المتقدمة إداريا وأيضا دراسة متطلبات العمل وتحديد المعايير المطلوبة لأدائه ومراقبة أعمال الموظف لتحديد المدى الذي يقترب فيه من هذه المعايير في إنتاجه وإثارة روح الولاء والانتماء في نفوس الموظفين والحرص على إبقاء معنوياتهم عالية بمنحهم الرواتب المجزية والأجور الكافية التي تتناسب مع المشقة وصعوبة العمل ومنحهم المكافآت والحوافز التشجيعية والترقي والتعويض العادل والحقوق التقاعدية والضمان الصحي والضمان الاجتماعي ومنع التعسف وإساءة استعمال السلطة وإنهاء الخدمة دون مبررات كافية أو الإحالة على التقاعد أو الاستيداع قبل الأوان وتقييم الموظفين دون تحيز أو تمييز

فلا رغبة أن يصبح تعبير الإصلاح الإداري مجرد شعار لا اعتبار له من الرأي العام، وأن تنتفي القناعة بتحقيقه ويتجسد التحول إلى التسليم بواقع الإدارة السيئة باعتبارها شرا لا بد منه ولايمكن تجنبه.

فطالما حاولوا تأمين القناعة بالمعجزة التي تكمن في إصلاح أساسي يجري تحقيقه دفعة واحدة وبصورة جذرية بمعزل عن عملية التغيير الاجتماعي دون أن تؤخذ بعين الاعتبار إمكانيات الأنظمة الاجتماعية المختلفة وما يقتضي تنميته منها لاحتواء عمليات الإصلاح.

ويخشى عادة ونتيجة لوجود خلط في المصطلحات والمفاهيم المتعلقة بعملية الاصلاح الاداري في ادبيات القانون الاداري والادارة العامة ودراساتها ولدى الاداريين الممارسين في الجهاز الاداري للدول والمعنيين بشؤونه، تكونت بموجب هذا الخلط انحسار استخدام مصطلح الاصلاح الاداري في الدول العربية عموما في مقابل رواج مفاهيم اخرى لتفسير العملية كالتنمية الادارية، التطور الاداري، اعادة التنظيم الاداري، التحديث الاداري، على اعتبار أنها جميعا ستطابق وتلتقي مع الاصلاح الاداري ومع بعضها من حيث كونها تعكس عملية تحول ما.

لذلك نرى أنه لن يتحقق الاصلاح والتطوير الاداري الا بصفاء القلوب قبل صفاء العقول وذلك بالاخلاص في العمل وهذا يتطلب وجود قيادات ذات عقول منفتحة للتغيير والتطوير وقادرة على التغيير والتفاعل معه، ولا شك في ان القيادة الواعية المسؤولة عن التخطيط والتنظيم والتوجيه والتنفيذ والتنسيق والاتصال والرقابة والتقييم في النهاية وفي وجود التشريعات المتطورة والحديثة الهادفة للتغيير نحو الأفضل هي الأركان الحقيقية للتطوير والاصلاح الاداريين.

فنجاح الأعمال الادارية وتحقيق أهداف أي منظمة يتوجب عليه وجود قيادة صالحة تتوافر فيها صفات القيادة الناجحة وبعد النظر والاستعداد للتضحية ودفع الجماعات الى الأمام ومحاسبة العابثين بمقدرات الدولة وممتلكات الشعب، فخير للأمة أن تتعلم عن طريق الخطأ من ان تبقى جاهلة خوفا من الخطأ.     

رابعا: أبعاد الاصلاح الاداري

عالجت الهيئة المركزية للاصلاح الاداري في الاردن في فترة سابقة اعادة تنظيم الدوائر الادارية وتحديد مهامها وصلاحياتها بغية القضاء على تشابك الصلاحيات وتداخلها.

وتعتبر أهم التغيرات التي تناولها الاصلاح الاداري تقع في حقل التوظيف وضبط أمور الموظفين في أنظمة الخدمة المدنية ، حيث عملت هذه الأنظمة على تسيير أمور الموظفين، ووضع أسس لتعيين وترقية الموظفين غير أن هناك عيبا خطيرا في اصلاح أنظمة الموظفين وهو عدم حل مشكلة الرواتب، فان الاصلاح الاداري أغفل هذه المشلكة الخطيرة لأن هناك اعتقادا سائدا أن رواتب موظفي الحكومة قليلة، وهي أدنى بكثير من رواتب الموظفين في المؤسسات غير الحكومية، وهناك دلائل تشير الى أن الحكومة قد بدأت تشعر بوطأة المنافسة بينها وبين هذه المؤسسات في الحصول على هذه القلة من الأشخاص الأكفاء المدربين، ولم تجدي أية محاولة لتبرير هذا الوضع أو اصلاح الخطأ فيه، ومما يؤسف له جدا أن الرواتب في الاردن لا تتلائم مع الواجبات والمسؤوليات والمهام الملقاة على عاتق الموظف، ذلك لأن جدول الرواتب يقوم على أساس من التصنيف غير صالح حيث نجد أن الوظائف مصنفة تصنيفا اعتباطيا بالنسبة الى فئات، وفي هذا شيء من القلق الذي يسبب تذمرا في صفوف الموظفين.

ان أهم حدث اصلاحي في أنظمة الموظفين هو انشاء هيئة مستقلة تدعى ديوان الخدمة المدنية تعنى بتعيين موظفي الدوائر الحكومية على أسس معتمدة من رئاسة الوزراء واذا كان هناك عيوب في السابق كانت من نواحي كثيرة أنظمة لا بأس بها واذا كان هناك من عيوب أو أخطاء في قضايا التوظيف والموظفين فانما مردها في أكثر الأحيان الى عدم تطبيق القوانين والأنظمة تطبيقا صارما وكانت كل وزارة تعالج أمور موظفيها بطريقة مستقلة عن سائر الوزارات مما أسفر عن انعدام الانسجام وتضارب الصلاحيات وتشابكها بشكل يدعو الى الدهشة لما في ذلك من بذل جهود ضائعة وأخطر من هذه جميعها هو ان الوزارة كانت دوما عرضة للتأثير والضغط السياسي من جانب المجلس النيابي ومن الرأي العام.  

 وقد أعطى ديوان  الخدمة المدنية صلاحيات واسعة منها تدريب الموظفين، وتعبئة الأشخاص الصالحين للتوظيف، وتحضير الامتحانات والاشراف عليها، واعداد قوائم بالأشخاص المؤهلين للتوظيف والموافقة على كل تعيين في أية وظيفة من وظائف الدولة.

ومن الاصلاحات الحميدة في هذا الحقل أيضا انشاء معهد الادارة العامة التابع لوزارة تطوير القطاع العام، ويعني هذا المعهد:

أولا: اعطاء موظفي الحكومة ثقافة ادارية عامة وتدريبهم عمليا على المهام الملقاة  على عواتقهم.

ثانيا: اعداد أشخاص أكفاء لشغل بعض الوظائف الرئيسية.

لذا نجد أن الجهود والمحاولات التي تقوم بها الحكومة هي نتيجة للشعور بضرورة اصلاح الادارة اصلاحا جذريا وهي تدرك في الوقت ذاته أنه ينقصها الاخصائيون الأكفاء في علم الادارة والهيئات الضرورية للقيام باصلاح كهذا.

لذا نعتقد أن الاصلاح الاداري لا يخرج عن كونه مظهرا من مظاهر التنمية الشاملة الثقافية والاجتماعية والاقتصادية، لذا يتطلب الاصلاح الاداري بالاضافة الى اعداد القادة تحقيق تطوير فكري وثقافي عند الموظفين وهذا لا يمكن تحقيقه الا من خلال التطوير الثقافي العام واعداد الأجيال القادمة.

وقيام جهاز اداري في أعلى المستويات أمر تحتمه الحجة الى وجوده لكي يضطلع بمراقبة الأوضاع السائدة في الادارة وتتجمع في اطاره سائر المعلومات المتصلة بها، ولا شك في أن عدم وجود جهاز كهذا من شأنه أن يترك الأمور الى مشيئة القدر الذي قد يحركها أو يتأخر في تحريكها.

على أن حتمية وجود الجهاز المشار اليه لا تعني اتفاق سائر الأنظمة على اعتماد نمط واحد بشأنه،فالمثل البريطاني يقوم على وجود "اللجنة الملكية" التي تعمل على أساس التقارير القيمة التي يضعها الخبراء، وقد أدى عملها على مر الزمان الى مراجعة جدية لهيكلية الخدمة المدنية في بريطانيا.

خامسا : دور التشريـعات في تفعيـل الإصـلاح الإداري

ولكي تؤدي التشريعات دورها في الإصلاح نرى مايلي:

1-   لابد من وجود تشريعات إدارية حديثة تواكب التطورات الإدارية في العالم وترسي قواعد الخدمة المدنية وأسس انتقاء الموظفين وتوظيفهم وترفيعهم وتوزيع الأعمال بينهم وتحديد واجباتهم ومسؤولياتهم وتعيين حقوقهم وتقييم انجازاتهم وطرق تأديبهم ومنحهم الضمانات الكافية ضد الإجراءات التعسفية والانفعالات الآنية وهذا يتطلب وجود هيئة مستقلة للرقابة الإدارية ممثلة في ديوان الخدمة المدنية ومحكمة العدل العليا وهيئة أخرى مستقلة للرقابة المالية ممثلة في ديوان المحاسبة وتعنى الهيئة الأولى بشؤون الموظفين والإشراف على تنفيذ أنظمة الخدمة المدنية تعمل باستقلالية تامة بأمانة وإخلاص ضمن حدود القانون والنظام . وتعنى الهيئة الثانية بالرقابة المالية على واردات الدولة ومصروفاتها وكيفية استخدامها لتحقيق الأهداف التي وضعت من أجلها المخصصات استخداما أمثل وأن لاتكون خاضعة لأي مؤثرات سياسية أو ذاتية بل تعمل باستقلالية تامة بأمانة واخلاص ضمن حدود القانون والنظام.

    والمعروف أن القانون هو انعكاس لحاجات المجتمع إلى التخطيط والتنظيم وكلما    ازدادت حاجاته وتشابكت مصالح أفراده وتضاعفت مسؤوليات الدولة تبعا لتطور الحياة وزياة تعقيداتها ازدادت الحاجة إلى القانون الذي ينظم حاجات المجتمع . ولهذا يجب أن تكون القوانين معبرة عن حاجات المجتمع أبلغ تعبير وبأخصر عبارة وإذا كان القانون هو إرادة من يحكم فإن الموظف هو الأداة التي تنفذ بها السلطة صاحبة السيادة إرادتها . ولهذا يجب أن توضح العلاقة بين الموظف والدولة توضيحا كاملا لأن علاقة الموظف بالدولة علاقة قانونية تنظيمية تحكمها القوانين والأنظمة المعمول بها.

   والوظيفة العمومية التي يشغلها الموظف العام هي مركز نظامي قانوني عام وحالة موضوعية تنشأ وتنظم بمقتضى القوانين والأنظمة الخاصة بها.

   وتصدر القوانين عن السلطة التشريعية وتصدر الأنظمة عن السلطة التنفيذية وتصدر التعليمات والبلاغات عن مجلس الوزراء ورئيس الوزراء.

   ويجب أن تكون الأنظمة التي يضعها مجلس الوزراء لتنفيذ مقاصد القانون شاملة ومبسطة وواضحة وسهلة التطبيق وغير مطولة ولا يحتاج تطبيقها إلى إجراءات مطولة.

   إننا الآن في مرحلة انطلاقنا لتطوير أجهزتنا الإدارية وتحقيق أهدافنا الكبرى ولهذا يجب أن تساير تشريعاتنا روح العصر فتتضمن أحكامها مبادئ تقدمية ونصوصا تنظيمية قادرة على مواجهة المستقبل والظروف المتغيرة.

    إننا نريد مزيدا من العمل ومضاعفة في الإنتاج وأن نكشف عن المواهب الخلاقة والطاقات الكامنة المبدعة ونعمل على تنميتها لندفع بها عجلة التنمية والتقدم إلى الأمام ويجب أن ندفع هذه الطاقات إلى التكاثر نتيجة التفاعل بإيماننا بأنفسنا وبقدرتنا على النهوض بمجتمعاتنا وتطوير قوانيننا وأنظمتنا لتحقيق هذا التطوير بما تنطوي عليه من حوافز وامتيازات وضمانات تبعث على الرضى والإطمئنان والإستقرار النفسي وتشيع في نفوس الموظفين روح الأمل والطموح.

   ولاشك أن القيادة المسؤولة عن التخطيط والتنظيم والتوجيه والتنفيذ والتوصيل والتنسيق والرقابة والتشريعات الحديثة الهادفة هي أركان التطوير الإداري والإنطلاق نحو بناء مجتمع متكامل وتنمية شاملة مبنية على دراسة علمية تقوم بها إدارة رشيدة مؤمنة بالتطوير وقادرة على تحقيقة بإذن الله.

2-   تقوم عملية التطوير الإداري على ثلاث ركائز أساسية هي التشريعات والأفراد والإمكانات المادية والمالية هذا بالإضافة إلى التخطيط الجيد واختيار أكفأ العناصر البشرية للخدمة العامة وأقدرها على التنفيذ واعداد القيادات القادرة على التغيير والتنفيذ والحاجة إلى التنسيق لمواجهة الظروف المتغيرة والتنظيم لمواجهة التطورات الحديثة والأوضاع التي خلقتها ظروف الحياة وتعقيداتها وازدياد النشاطات التي تضطلع بها الحكومات والاستفادة من الموارد البشرية والمواهب الخلاقة ومن الآلات والماكنات والمبتكرات الحديثة اللازمة لأداء الأعمال بكفاية مع الاقتصاد في الجهد والوقت والمال وضرورة إنشاء فريق للتنظيم وأساليب العمل لتبسيط الإجراءات لمنع التعقيد والتكرار والتداخل واختناق المعاملات في أعناق الزجاجة وتفويض الصلاحيات وتنفيذ الأعمال بفاعلية وأمانة والتأكد من أن الأعمال تسير وفق الخطط الموضوعة واكتشاف الانحرافات المختلفة وتصحيح الأوضاع بأحسن الوسائل وبأقل التكاليف وإعداد الموازنة العامة للدولة بحيث تكون أداة صالحة للرقابة ووسيلة لمضاعفة الإنتاج ضمن خطة اقصادية سليمة.

3-  الأفراد

تمثل القوى البشرية في أي مجتمع أكبر ثروات هذا المجتمع واثمنها وقد أثبتت عمليات التطوير الإداري الحديثة في العالم أن كفاءة القوى البشرية وحسن استخدامها هي السبب الحقيقي في نمو المجتمعات ورفعتها وأصبحت كل المجتمعات المتقدمة تنظر إلى القوى البشرية على أساس أنها مورد الثروة الأول خصوصا في مجتمعنا الأردني الذي ينظر إليها على أنها أغلى ما نملك.

إنّ التفكير الحديث في التطوير الإداري يتجه نحو الجانب البشري الذي يبعث الحركة والنشاط في الإدارة إذ بالإضافة إلى النظرية التقليدية القاضية بوجود قوانين وأنظمة حديثة وسليمة وواضحة ووجود تنظيم إداري دقيق وواضح يعمل

على تحديد الواجبات والمسؤوليات وتوفير أدوات العمل وتعيين الموظفين المؤهلين والمدربين وأن تكون هنالك رقابة دقيقة عليهم وعلى الأموال العامة فإن الإنسان الفرد هو الأساس في عملية التطوير الإداري.

أن القوانين والأنظمة وأساليب العمل كلها أدوات في خدمة الفرد لتساعده وتمكنه من أداء عمله بكفاية وفاعلية والرقابة هي أسلوب يستخدم للتأكد من تنفيذ الموظف لعمله.

4-  وللإصلاح الإداري دور هام في علاج الإنحراف الإداري وفي تنمية النواحي السلوكية في الموظفين وتحسين علاقات بعضهم مع بعض والعلاقات بين الموظفين وأفراد المجتمع بمختلف هيأته ومؤسساته.

وأن الوضع السليم يتطلب تقوية الرقابة الداخلية ورفع مستوى القائمين بها لسد الطريق أمام المرتشين والمختلسين والمزورين والمنحرفين.

وما لم يكن هنالك إحساس داخلي لدى المسؤولين قبل غيرهم بأن الأمانة وحب الوطن والإخلاص في العمل والصدق قولا وعملا يجب أن تكون كلها هدف كل مواطن شريف وانه يمكن غرس بذور الفضيلة ، فإن الإنحراف الإداري سوف يزداد خطره ويتفاقم أذاه على المجتمع ويصعب الحد منه وأن إقامة الندوات الثقافية والعلمية والمكتبات والأندية الرياضية من شأنها أن تصقل أخلاق الشباب وتنمي فيهم حس المواطنة وقيم التعاون الجماعي لخير الوطن والمجتمع.    

مراجــع البحــث

1-    د. ابراهيم زياني، محاور الاصلاح الاداري بالمغرب، نحو معالجة جديدة لقضايا الادارة، مجلة الشؤون الادارية، عدد 4 1985.

2-    د. حسن البشير الطيب، الاصلاح الاداري في الوطن العربي بين الأصالة والمعاصرة: الادارة العامة والاصلاح الاداري في الوطن العربي، المنظمة العربية للعلوم الادارية، عمان، 1986.

3-     حـسن الحلبـي، الوجيز في الادارة العامة، المكتبة الادارية.

4-     حسن الحلبي، الوجيز في الادارة العامة، ج4، المكتبة الادارية.

5-     خالد سمارة الزعبي، القرار الاداري، عمان، المركز العربي للخدمات الطلابية، 1984.

- تشكيل المجالس المحلية وأثره على كفايتها، دار الثقافة  للنشر والتوزيع، عمان، 1984.

- القانون الاداري بين النظرية والتطبيق، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، 1987.

6-     د. ديالا الحج عارف، الاصلاح الاداري، الفكر والممارسة، سلسلة الرضا للتنمية الادارية- ط 13

7-     الطيب حسن أبشر، الاصلاح الاداري في الوطن العربي بين الأصالة والمعاصرة، المنظمة العربية للعلوم الادارية، عمان، 1986.

8-     د. محمد حمدي النشار، مؤتمر الادارة العلمية بجامعة القاهرة، 1970.

9-     ميخائيل خليل جميعان, التطوير الإداري في المملكة الأردنية الهاشمية, 1999

10-Gerald E.Caiden: Administrative Reform, Chicago:  (Adline public Co.1969)

11- Grpsemich: leigh, Mosher f- Administrative Reform: Magor Administrative Reforms in developing Countries (New york-united Nation-1971) St/Ta/M62 A old1.

المصدر:

جامعة الدول العربيةالمنظمة العربية للتنمية الاداريةالمؤتمر العربي الأول

التطوير والإصلاح الإداري من أجل رفع كفاءة الأداء المؤسسي ومواجهة الفسادعمان- المملكة الاردنية الهاشمية 

26-28  أكتوبر 2008