مفهوم الإدارة المحلية في الأدبيات العامة والتشريعات اليمنية

مفهوم الإدارة المحليةفي الأدبيات العامة والتشريعات اليمنيةThe concept of local administration       in general Literature and Yemeni legislation

تقديم:

لقد تمكن اليمنيون خلال العصور الزاهية والتي كان يطلق فيها على اليمن العربية السعيدة من الوصول إلى معادلة مبتكرة للحكم والإدارة بمقاييس الزمان والمكان على اعتبار أنها قامت على التوفيق بين مقتضيات وجود الدولة القوية القادرة على الدفاع عن البلاد وتحقيق الاستقرار من جهة وبين متطلبات الوفاء بالحاجات والمصالح ذات الصبغة المحلية من الجهة الأخرى، لقد تجسدت هذه المعادلة في الواقع من خلال وجود مجالس (مركزية ومحلية) أتاحت لعموم الشعب المشاركة في إدارة الشئون العامة جعلت من اليمن مفخرة التاريخ التي خلدها القران وجسدتها النقوش والآثار اليمنية القديمة والتي شهدت جميعها بعبقرية هذا الشعب وفضله على الحضارة الإنسانية في مجالات الحكم والإدارة .. وما إقامة السدود وبناء المدرجات التي تزخر بها جبال اليمن ووديانها حتى اللحظة إلا شاهدا حيا على التقدم والرقي الذي ميز الأنظمة السياسية والإدارية التي شهدتها اليمن خلال تلك الحقب التاريخية الناصعة.^([1])

وسوف نقدم في هذا التقرير أهم مفاهيم الإدارة المحلية في الأدبيات العامة والتشريعات اليمنية والمنظمات الدولية، وكذلك الرؤية التي خرج بها مؤتمر الحوار الوطني عن السلطة المحلية في اليمن.

مفاهيم الإدارة المحلية في الأدبيات العامة

إن أكثر المواضيـع  جدلاً بين الكتّاب والباحثـين يتعلق بمفاهيـم الإدارة المحلــية Local Administration  والحكم المحلي Local Government ، وهناك ثلاث فرق من الكتاب يمكن الوقوف عندها:

الفريق الأول: يجعل الاختلاف جذرياً أساسياً، حيث يعتقد الكتاب والباحثين المؤيدين لهذا الاتجاه بأن الاختلاف الكبير بين المصطلحين يعود إلى أن الإدارة المحلية يتعلق باللامركزية الإدارية، في حين أن الحكم المحلي يتعلق باللامركزية السياسية التي نلاحظها في الدول الاتحادية (الفدرالية)، وربما أن السبب الأساس لهذا التفسير هو وجود كلمة الإدارة في الأول وكلمة الحكم في المصطلح الثاني.

الفريق الثاني: يحاول جهد طاقته أن يجعل هذه المفاهيم تأخذ شكل التدرج في التطبيق إذ تبدأ بمصطلح عدم التركيز الإداري ثم الإدارة المحلية وبعدها الحكم المحلي، ويرى مؤيدي هذا الاتجاه أن نظام الإدارة المحلية خطوة أو مرحلة أساسية نحو الحكم المحلي، إذ تبدأ بعض الدول عند محاولتها تطبيق اللامركزية الإدارية (الجغرافية) بتفويض الصلاحية أو تخويلها أولاً من الحكومة لممثليها في المحافظات ثم تبدأ بتطبيق الإدارة المحلية بعد ذلك (بإصدار قانون خاص بذلك) ثم في حالة النجاح تقوم بتطبيق نظام الحكم المحلي.

الفريق الثالث: يجعل من مصطلحي الإدارة المحلية والحكم المحلي مصطلحين مترادفين لا يوجد اختلاف جوهري وأساسي بينهما، يميل إلى هذا الفريق أكثرية الكتاب والباحثين، وأصحاب هذا الرأي يدعون إلى عدم التفرقة بين المصطلحين، إذ أنه بالرغم من الإقرار بوجود اختلاف بين الحكم والإدارة بصورة مجردة في المصطلحين (الإدارة المحلية والحكم المحلي)، إلا أنهما (المصطلحان) اللذان أصبح لهما مفهوم خاص ومستقر وبعيد عن مفهوم الكلمات المجردة، فمثلاً النظام الفرنسي يستعمل مصطلح الإدارة المحلية بالرغم من أن كل أعضاء المحليات (مجالس المديريات والمجالس البلدية) يتم اختيارهم عن طريق الانتخاب فقط، في حين أن النظام الإنكليزي يستعمل مصطلح الحكم المحلي بالرغم من وجود الرجال الحكماء (Aldermen) في المجالـس المحلية والذين يتم تعيينهم بواسطة المجلس المحلي حتى سنة 1974م.^([2])

وأخيراً فإنه مهما كانت درجة الاختلاف بين المصطلحين فإن مدى ما تتمتع به الهيئات المحلية من قدرة في اتخاذ قراراتها بصورة مستقلة وتتمكن من تنفيذها في حدود وحدتها الإدارية، هو الأساس في وجود نظام سليم وقويم بصرف النظر عن التسميات التي تطلق عليه، فنلاحظ مثلاً أن القوانين في البلاد العربية تظهر نظام الإدارة المحلية، بمظهر متقدم من حيث التنظيمات والصلاحيات الممنوحة للسلطات المحلية، وتترك لدى القارئ انطباعاً بأن حالة من الديمقراطية السياسية والإدارية تميز هذا النظام أو ذاك، بينما الواقع يظهر خلاف ذلك إذ أن الأشكال التنظيمية المحلية، من مجالس منتخبة ولجان وهيئات محلية غير فاعلة بما يرقى إلى مستوى نصوص القوانين، إذ يظل القرار الفعلي لدى السلطات المركزية، وتصبح التنظيمات المحلية أدعية بيروقراطية هامشية ومكلفة، وهذا يعود بالطبع إلى رغبة الحكام السياسيين في إظهار الأمر على غير حقيقته أو عدم ملائمة هذه التنظيمات للبيئات المحلية.

ولذلك فان الإدارة المحلية أو الحكم المحلي ما هي إلا منطقة جغرافية محددة تمارس نشاطها بواسطة سكانها أو ممثليهم تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية.

والإدارة المحلية أسلوب في التنظيم يقوم على أساس توزيع السلطات والاختصاصات بين السلطة المركزية وهيئات أخرى مستقلة قانوناً، وتعني أيضاً قيام الحكومة بنقل صلاحياتها في شئون التخطيط وإدارة الموارد وتخصيصها من المركز إلى الوحدات المحلية، وهي أيضاً أسلوباً من أساليب توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومة المركزية وبين هيئات محلية قد تكون منتخبة أو معينة أو مزيجا منهما.

والإدارة المحلية نظام من أنظمة الإدارة العامة وأداة من أدوات التنمية تهدف إلى زيادة كفاءة الأداء الإداري في الدولة، ويتم بمقتضاها إعطاء المحليات الاختصاصات والصلاحيات التي تساعد علي سرعة وسهولة اتخاذ القرار بعيدا عن السيطرة المركزية مع ارتباط هذا القرار بتحقيق السياسات والأهداف التنموية للدولة، وهي تعبر عن اللامركزية الإقليمية كأسلوب من أساليب التنظيم الإداري للدولة، أي أن الإدارة المحلية تؤدي إلى نقل بعض السلطات إلى الوحدات المحلية، وهذا بالطبع لا يقضي علي اختصاصات الحكومة المركزية بل انه يظهر علاقة اشتراك الوحدات المحلية المركزية، ونتيجة لهذه العلاقة يجب التنسيق بين الطرفين.

السلطة المحلية في دستور الجمهورية اليمنية:

 جاء موضوع السلطة المحلية في الفصل الثاني من الدستور والخاص بتنظيم الأمور المتعلقة بالسلطة التنفيذية تحت عنوان "أجهزة السلطة المحلية" والذي حدد فيه المشرع الدستوري بعض الملامح الرئيسية لما أسماه بنظام "السلطة المحلية"، والتي جاءت على شكل أحكام عامة. وقد اعتبر المشرع الدستوري في المادة (4) السلطة المحلية كأحد السلطات الدستورية التي يمارس الشعب من خلالها سلطاته وحقوقه باعتباره مالك السلطة ومصدرها، والتي يمارسها بشكل مباشر عن طريق الاستفتاء والانتخابات العامة، أو بشكل غير مباشر عن طريق الهيئات التشريعية والتنفيذية والقضائية أو عن طريق المجالس المحلية المنتخبة.

وأفرد الدستور الباب الثالث منه لتنظيم سلطة الدولة في (93) مادة، خصص منها (4) مواد فقط لتنظيم السلطة المحلية وبقيتها (89) مادة لتنظيم السلطة المركزية، وهذا إن دل على شيء فإنما يدل على عدم الاهتمام بالسلطة المحلية والاهتمام الكامل بالسلطة المركزية بحيث يبدو الدستور منحازا انحيازا كاملا لها، لأن المواد الأربع الدستورية التي خصصت لتنظيم السلطة المحلية لم تحدد أي تنظيم للسلطة المحلية سوى أن تكون للوحدات الإدارية مجالس محلية منتخبة وتركت  تنظيم للسلطة المحلية بيد السلطة المركزية دون أن تضع أية قواعد عامة للتنظيم، وهذا الإبهات الدستوري الكبير لمفهوم السلطة المحلية يجعلها باهتة في أعين السلطة والناس حتى أنها قلما تجد لها نصيرا أو مدافعا عنها بحجة قوية وواضحة.

ومن حيث طبيعة السلطة المحلية فقد أكد الدستور في المواد (145، 146، 147، 148) على ضرورة تقسيم أراضي الجمهورية اليمنية إلى وحدات إدارية ، ويبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤسائها ويحدد اختصاصاتهم، ونص على أن تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخابا حرا مباشرا، وتتولى اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية، كما تقوم بالإشراف والرقابة والمحاسبة لأجهزة السلطة المحلية وفقاً للقانون ، ويحدد القانون طريقة الترشيح والانتخاب للمجالس المحلية ونظام عملها ومواردها المالية وحقوق وواجبات أعضائها ودورها في تنفيذ الخطط والبرامج التنموية وجميع الأحكام الأخرى المتصلة بها، وذلك بمراعاة اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية كأساس لنظام الإدارة المحلية، كما أن الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءً لا تتجزأ من سلطة الدولـة، ويكون المحافظـون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهمـا ملزمـة لهم ويجب عليهم تنفيذها في كل الحالات، ويـحـدد القانـون طريقـة الرقابـة على أعمـال المجاـلس المحليـة.

السلطة المحلية في قوانين السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية:

المشرع القانوني اليمني نص في عدد من الوثائق القانونية على المبادئ السياسية والإدارية والمالية التي يجب أن تقوم عليها منظومة السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية والتي يمكن تحديدها كالتالي:

·        قانون السلطة المحلية رقم 4 والصادر في فبراير 2000.

·        اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بقرار رقم 296 لسنة 2000.

·        اللائحة المالية للسلطة المحلية الصادرة بقرار رقم 24 لسنة 2001.

·        اللوائح التنظيمية للمحافظات والمديريات الصادرة بقرار رقم 265 لسنة 2001.

·        القانون رقم (23) لسنة 1998م بإنشاء محافظتي عمران والضالع.

·        القانون رقم (9) لسنة 1998م بإنشاء عدد من المديريات في بعض المحافظات.

·        القرار الجمهوري رقم (3) لسنة 2001م بشأن التقسيم الإداري لأمانة العاصمة وإجراء تعديلات على التقسيم الإداري لبعض مديريات محافظات الجمهورية.

·        القانون رقم (5) لسنة 2004م بشأن إنشاء محافظة ريمة.

·        القانون رقم (18) لسنة 2008م بتعديل بعض مواد قانون السلطة المحلية بما يتفق مع انتخاب المحافظين.

سنتعرف على مكانة السلطة المحلية ضمن البنية التشريعية من خلال قانون السلطة المحلية والذي ينص في المادة (4) على أن نظام السلطة المحلية هو أحد أعمدة بناء الدولة اليمنية الحديثة. وبذلك، يوفّر المشرع الأساس القانوني لقيام منظومة السلطة المحلية والتي ترتكز على المبادئ الأربعة التالية:

·        المشاركة الشعبية الواسعة من خلال مجالس محلية منتخبة.

·        اللامركزية المالية.

·        اللامركزية الإدارية.

·        اللامركزية في تقديم الخدمات.

كما أكد قانون السلطة المحلية هو الأخر على مبدأ الشخصية الاعتبارية للوحدة الإدارية المحلية - التي هي في الأساس جزءا من منظومة الخدمة المدنية في عموم الجمهورية - وليس للمجلس المحلي - والذي يشرف على تلك الوحدات - ويتغير بصورة دورية من خلال الانتخابات، والذي لا يمارس في الواقع أي مهام إدارية وتنفيذية، فيما عدا قيام الهيئة الإدارية للمجلس المحلي بمهام لجنة المناقصات على مستوى المديرية، وربما قصد المشرع القانوني من خلال ذلك الإجراء ضمان بقاء هذه الشخصية في الوحدات الإدارية المحلية التي لا تتغير مع الانتخابات، والتي تمارس في الواقع المهام التنفيذية المناطة بالسلطة المحلية، واعتبر القانون أمانة العاصمة والمدن المتخذة عواصم للمحافظات وحدات إدارية تتمتع هي الأخرى بالشخصية الاعتبارية وبحيث يمكن تقسيمها إلى أكثر من وحدة إدارية حسب عدد السكان، كما أوضحت المادة (166) وضع أمانة العاصمة ومراعاة الخصائص التي تميزها كعاصمة للجمهورية، وبإمكانية أن يكون لها قانون خاص يراعي هذه الخاصية، وبما لا يتعارض مع أحكام قانون السلطة المحلية.

من المسائل التي أكد عليها قانون السلطة المحلية مجددا، كما فعل الدستور من قبل، أن الأصل في منظومة الحكم في اليمن هي المركزية وأن اللامركزية المالية والإدارية هي الاستثناء، وبالتالي فقد تبنى القانون أيضا مبدأ السلطة المحلية الواسع الصلاحيات، ولتأكيد هذا المعنى، فقد أكدت المادة (4) من القانون على قيام نظام السلطة المحلية على أساس مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية وعلى أساس توسيع المشاركة الشعبية في اتخاذ القرار وإدارة الشأن المحلي في مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية من خلال المجالس المحلية وسلطتها في اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية وممارسة دورها في عملية تنفيذ الخطط والبرامج التنموية طبقا لأحكام القانون، وكذا الرقابة الشعبية والأشراف على الأجهزة التنفيذية للسلطة المحلية ومساءلتها ومحاسبتها.

مفهوم الإدارة المحلية وفقاً للمنظمات الدولية:

أولاً: مفهوم الإدارة المحلية وفقا للبنك الدولي:

الإدارة المحلية وفقا لتعريف البنك الدولي تعني العملية التي يتم بموجبها نقل المسئولية عن التخطيط والإدارة وجميع الموارد وتوزيعها من الحكومة المركزية إلى أي من الوحدات الحكومية وغير الحكومية التالية أو جميعها:

·       وحدات ميدانية تابعة لوزارات أو أجهزة مركزية.

·       وحدات أو مستويات ثانوية من الحكم كالمجالس المحلية.

·       سلطات عامة شبه مستقلة .

·       سلطات إقليمية أو وظيفية تشرف على منطقة بكاملها.

·       منظمات غير حكومية.

ثانياً: الإدارة المحلية والحكم الرشيد وفقاً للأمم المتحدة:

الأمم المتحدة والمنظمات التابعة تنظر إلى الإدارة المحلية كأحد المكونات الأساسية لمنظومة الحكم الرشيد (الجيد أو الصالح) وبذلك فهي تعني ممارسة السلطة السياسية والاقتصادية والإدارية لإدارة شئون بلد ما على جميع المستويات والتي من شأنها تعزيز وتدعيم وصيانة رفاه الإنسان إضافة إلى توسيع قدرات البشر وخياراتهم وفرصهم وحرياتهم الاقتصادية والاجتماعية والسياسية، ويمكن تعريف الحكم الرشيد بأنه " نسق من المؤسسات المجتمعية المعبرة عن الناس تعبيراً سليماً تربط بينهما شبكة متينة من علاقات الضبط والمساءلة بواسطة المؤسسات، وفي النهاية بواسطة الناس".

ثالثاً: الإدارة المحلية والحكم الرشيد وفقاً لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي:

يرى البرنامج إن تأثير اللامركزية على منظومة الحكم الرشيد يعتمد على طبيعة ونمط اللامركزية الإدارية التي قد توجد، فكلما توسعت الحكومة المركزية في منح الصلاحيات والسلطات كلما اقتربت اللامركزية من تحقيق أهداف الحكم الرشيد، ويرى البرنامج ضرورة تبني نظام المشاركة في المسئولية.

مفهوم الإدارة المحلية وفقاً لمخرجات الحوار الوطني:

أولاً: فريق الحكم الرشيد:

أكد التقرير النهائي لفريق الحكم الرشيد على عدد من الموجهات الدستورية والقانونية والتوصيات ذات صلة بطبيعة الإدارة المحلية منها:

أ ) موجهات دستورية:-

·       النص في الدستور على الشراكة الكاملة لقطاع المجتمع المدني ومنظماته لتعزيز المشاركة المجتمعية في جهود التنمية الشاملة، لتطوير دوره في الرقابة الشعبية كأداة للضغط ولتحقيق الصالح العام في ظل توازن وتكامل دوره مع القطاعين الحكومي والخاص.^([3])

·       النص في الدستور على خضوع جميع سلطات الدولة لمبادئ الحكم الرشيد ومدونة قواعد السلوك الوظيفي وأخلاقيات الوظيفة العامة.^([4])

ب ) موجهات قانونية:

·       نص قانوني يلزم السلطة بتطوير الهيكل التنظيمي للوحدات الإدارية بما يحقق مبدأ الحوكمة لضمان عدم إساءة استخدام السلطة.^([5])

·       إصدار قانون يضمن ضرورة وضع إستراتيجية وطنية شاملة للجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط يحدد فيه الدور الوظيفي وعلاقته بالمجتمع والقطاع الخاص ومنظمات المجتمع المدني ويضمن تطوير الكفاءة الإدارية.^([6])

·       وضع قواعد وأسس قانونية تضمن مبدأ المشاركة بين الدولة والقطاع الخاص ومؤسسات المجتمع المدني والسلطة المحلية في تحديد احتياجات التنمية.^([7])

·       الملائمة بين دور الدولة وقدرتها على تعزيز قدراتها المؤسسية وذلك بموجب مراجعة وظيفة الدولة بما يؤدي إلى ترشيد حجم جهازها الإداري وإعادة هيكلة وحداتها الإدارية.^([8])

ثانياً: فريق بناء الدولة:

ورد في التقرير النهائي لفريق بناء الدولة عددا من القرارات المتصلة بالسلطة المحلية، حيث ورد في الفقرة تاسعاً القرارات المتعلقة بالنظام الإداري ما يلي:^([9])

1-  لا مركزية النظام الإداري والمالي وإتباع مبادئ وأسس الحكم الرشيد.

2-  أسس التنظيم الإداري في الدولة الاتحادية.

على المستوى الاتحادي:  

تقوم الحكومة الاتحادية بأداء وظيفتها الإدارية عبر نظام إداري مركزي، تدير من خلاله جميع الوظائف الإدارية الاتحادية من توجيه وتخطيط ورقابة وتنسيق، ويكون لها فروع أو مكاتب تسهل عملها.

على المستوى الإقليمي:

تعتمد سلطات الأقاليم المكونة للدولة الاتحادية نظام اللامركزية الإدارية بشقيه الأساسيين: اللامركزية الإقليمية واللامركزية المرفقية، في إدارتها لشؤون الإقليم .

أ. اللامركزية الإقليمية:

1- بمقتضى أحكام الدستور تقسم أراضي الإقليم إلى وحدات إدارية محلية محددة تسمى محافظات أو بلديات أو مدن، ومديريات ، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية.

2- يكون للوحدات الإدارية مجالس منتخبة، تتولى الإشراف وإدارة شؤون هذه الوحدات توجيها وتخطيطا ورقابة باستقلال تام في القرار المالي والإداري، وتخضع في أداء مهامها لرقابة حكومة الإقليم.

3- يبين القانون الإقليمي كيفية انتخاب رئيس وأعضاء هذه المجالس في جميع الوحدات، ويحدد اختصاصاتها  والعمل المشترك بينها وبين الحكومة الإقليمية.

ب- اللامركزية المرفقية:

يمنح القانون الإقليمي بعض المرافق والمصالح العمومية الحيوية، الشخصية الاعتبارية والاستقلال الإداري والمالي.

*************************

---

[1] - د.خالد الاكوع، مشروع الإستراتيجية الوطنية للحكم المحلي، ملف ضمن إصدارات وزارة الإدارة المحلية على موقعها في الانترنت، ص8

[2] - د.عبدالرزاق الشيخلي، العلاقة بين الحكومة المركزية والإدارات المحلية –دراسة مقارنة، بحث على الانترنت.

[3]- وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل – صنعاء، الموقع الالكتروني لمؤتمر الحوار ، http://ndc.ye/ar-default.aspx ، الفقرة 19، ص 108.

[4] - المرجع السابق، الفقرة 37, ص 109.

[5] - المرجع السابق، الفقرة 37, ص 112.

[6]- وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل – مرجع سابق، الفقرة 45، ص 113.

[7] - المرجع السابق، الفقرة 112, ص 117.

[8] - المرجع السابق، الفقرة 113, ص 117

[9] - المرجع السابق, ص 99.