الإدارة المحلية في اليمن

الإدارة المحلية في اليمن

Local Administration in Yemen

تقديم:

ليست الإدارة المحلية أو نظام الحكم المحلي ابتكاراً حديثًا للإنسان، بل إنه لازم البشرية منذ أقدم العصور وحتى الآن، إذ الملاحظ أن القرى الصغيرة نشأت قبل أن تنشئ الدولة أو قبل أن يتبلور مفهوم الدولة في الوقت الحاضر، ويعود وجوده إلى العهود التي توسعت فيها حدود الدولة، والتي لم تعد مقصورة على إدارة مدينة واحدة، وإنما امتدت لإدارة مدن وأقاليم تلك الدولة.

منذ منتصف القرن الماضي اتجهت دول العالم المتقدمة منها والنامية نـحو تغيير نظم إدارة مجتمعاتها، ويرجع ذلك إلى حدوث متغيرات سياسية واجتماعية وثقافية وتكنولوجية سادت العالم، واستجابت لها العديد من الدول وجرفت المنطقة والعالم نحو تبني منظومة الحكم المحلي والأخذ بعين الاعتبار إعادة توزيع السلطة والمسئولية بين مستويات الحكومة المختلفة المركزية والمحلية.

كانت اليمن واحدة من بين الدول التي استجابت لتلك المتغيرات بقيام دولة الوحدة، وشكّلت وحدة الأرض والشعب أهم الأسس التي ساهمت في قيام الجمهورية اليمنية في 22 مايو 1990م، وبقيامها اندمج كيانين سياسيين وكانت مرحلة جديدة للانتقال إلى اللامركزية السياسية والمالية والإدارية، وبالرغم من فترة تجربة تزيد بقليل عن عقد من السنوات إلا أن اللامركزية لا تزال حديثة العهد وفي مراحلها الأولى.

يتناول هذا البحث الإدارة المحلية بصفة عامة، والسلطة المحلية في اليمن خصوصاً، ويتضمن الموضوعات الرئيسية التالية:

-       أهم مفاهيم الإدارة المحلية في الأدبيات العامة وفي المنظمات الدولية وفي التشريعات اليمنية، ورؤية مؤتمر الحوار الوطني لمفهوم السلطة المحلية في اليمن.

-       قياس مستوى اللامركزية في اليمن باستخدام نموذج كارين.

-       واقع منظومة السلطة المحلية في اليمن.

-       ابرز جوانب القصور في السلطة المحلية، والرؤية المستقبلية وفقاً لمخرجات الحوار الوطني.

ويهدف البحث بدرجة أساسية إلى تقديم صورة متكاملة عن تجربة نظام السلطة المحلية في اليمن في جوانبها الدستورية والقانونية والسياسية والإدارية والمالية، ونأمل أن نكون قد وفقنا في هذا البحث، فان أصبنا فهي مساهمة لا تخلو من الفائدة المرجوة، وان أخطانا فربما عن سهو أو غفلة.

المبحث الأول : مفاهيم الإدارة المحلية

أولاً: مفاهيم الإدارة المحلية في الأدبيات العامة

إن أكثر المواضيـع  جدلاً بين الكتّاب والباحثـين يتعلق بمفاهيـم الإدارة المحلــية Local Administration  والحكم المحلي Local Government ، وهناك ثلاث فرق من الكتاب يمكن الوقوف عندها:

الفريق الأول: يجعل الاختلاف جذرياً أساسياً، حيث يعتقد الكتاب والباحثين المؤيدين لهذا الاتجاه بأن الاختلاف الكبير بين المصطلحين يعود إلى أن الإدارة المحلية يتعلق باللامركزية الإدارية، في حين أن الحكم المحلي يتعلق باللامركزية السياسية التي نلاحظها في الدول الاتحادية (الفدرالية)، وربما أن السبب الأساس لهذا التفسير هو وجود كلمة الإدارة في الأول وكلمة الحكم في المصطلح الثاني.

الفريق الثاني: يحاول جهد طاقته أن يجعل هذه المفاهيم تأخذ شكل التدرج في التطبيق إذ تبدأ بمصطلح عدم التركيز الإداري ثم الإدارة المحلية وبعدها الحكم المحلي، ويرى مؤيدي هذا الاتجاه أن نظام الإدارة المحلية خطوة أو مرحلة أساسية نحو الحكم المحلي، إذ تبدأ بعض الدول عند محاولتها تطبيق اللامركزية الإدارية (الجغرافية) بتفويض الصلاحية أو تخويلها أولاً من الحكومة لممثليها في المحافظات ثم تبدأ بتطبيق الإدارة المحلية بعد ذلك (بإصدار قانون خاص بذلك) ثم في حالة النجاح تقوم بتطبيق نظام الحكم المحلي.

الفريق الثالث: يجعل من مصطلحي الإدارة المحلية والحكم المحلي مصطلحين مترادفين لا يوجد اختلاف جوهري وأساسي بينهما، يميل إلى هذا الفريق أكثرية الكتاب والباحثين، وأصحاب هذا الرأي يدعون إلى عدم التفرقة بين المصطلحين، إذ أنه بالرغم من الإقرار بوجود اختلاف بين الحكم والإدارة بصورة مجردة في المصطلحين (الإدارة المحلية والحكم المحلي)، إلا أنهما (المصطلحان) اللذان أصبح لهما مفهوم خاص ومستقر وبعيد عن مفهوم الكلمات المجردة، فمثلاً النظام الفرنسي يستعمل مصطلح الإدارة المحلية بالرغم من أن كل أعضاء المحليات (مجالس المديريات والمجالس البلدية) يتم اختيارهم عن طريق الانتخاب فقط، في حين أن النظام الإنكليزي يستعمل مصطلح الحكم المحلي بالرغم من وجود الرجال الحكماء (Aldermen) في المجالـس المحلية والذين يتم تعيينهم بواسطة المجلس المحلي حتى سنة 1974م.^([1])

وأخيراً فإنه مهما كانت درجة الاختلاف بين المصطلحين فإن مدى ما تتمتع به الهيئات المحلية من قدرة في اتخاذ قراراتها بصورة مستقلة وتتمكن من تنفيذها في حدود وحدتها الإدارية، هو الأساس في وجود نظام سليم وقويم بصرف النظر عن التسميات التي تطلق عليه، فنلاحظ مثلاً أن القوانين في البلاد العربية تظهر نظام الإدارة المحلية، بمظهر متقدم من حيث التنظيمات والصلاحيات الممنوحة للسلطات المحلية، وتترك لدى القارئ انطباعاً بأن حالة من الديمقراطية السياسية والإدارية تميز هذا النظام أو ذاك، بينما الواقع يظهر خلاف ذلك إذ أن الأشكال التنظيمية المحلية، من مجالس منتخبة ولجان وهيئات محلية غير فاعلة بما يرقى إلى مستوى نصوص القوانين، إذ يظل القرار الفعلي لدى السلطات المركزية، وتصبح التنظيمات المحلية أدعية بيروقراطية هامشية ومكلفة، وهذا يعود بالطبع إلى رغبة الحكام السياسيين في إظهار الأمر على غير حقيقته أو عدم ملائمة هذه التنظيمات للبيئات المحلية.

ولذلك فان الإدارة المحلية أو الحكم المحلي ما هي إلا منطقة جغرافية محددة تمارس نشاطها بواسطة سكانها أو ممثليهم تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية.

والإدارة المحلية أسلوب في التنظيم يقوم على أساس توزيع السلطات والاختصاصات بين السلطة المركزية وهيئات أخرى مستقلة قانوناً، وتعني أيضاً قيام الحكومة بنقل صلاحياتها في شئون التخطيط وإدارة الموارد وتخصيصها من المركز إلى الوحدات المحلية، وهي أيضاً أسلوباً من أساليب توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومة المركزية وبين هيئات محلية قد تكون منتخبة أو معينة أو مزيجا منهما.

والإدارة المحلية نظام من أنظمة الإدارة العامة وأداة من أدوات التنمية تهدف إلى زيادة كفاءة الأداء الإداري في الدولة، ويتم بمقتضاها إعطاء المحليات الاختصاصات والصلاحيات التي تساعد علي سرعة وسهولة اتخاذ القرار بعيدا عن السيطرة المركزية مع ارتباط هذا القرار بتحقيق السياسات والأهداف التنموية للدولة، وهي تعبر عن اللامركزية الإقليمية كأسلوب من أساليب التنظيم الإداري للدولة، أي أن الإدارة المحلية تؤدي إلى نقل بعض السلطات إلى الوحدات المحلية، وهذا بالطبع لا يقضي علي اختصاصات الحكومة المركزية بل انه يظهر علاقة اشتراك الوحدات المحلية المركزية، ونتيجة لهذه العلاقة يجب التنسيق بين الطرفين.

ثانياً: مفهوم الإدارة المحلية وفقاً للمنظمات الدولية:

1-  مفهوم الإدارة المحلية وفقا للبنك الدولي:

الإدارة المحلية وفقا لتعريف البنك الدولي تعني العملية التي يتم بموجبها نقل المسئولية عن التخطيط والإدارة وجميع الموارد وتوزيعها من الحكومة المركزية إلى أي من الوحدات الحكومية وغير الحكومية التالية أو جميعها:

·        وحدات ميدانية تابعة لوزارات أو أجهزة مركزية.

·        وحدات أو مستويات ثانوية من الحكم كالمجالس المحلية.

·        سلطات عامة شبه مستقلة .

·        سلطات إقليمية أو وظيفية تشرف على منطقة بكاملها.

·        منظمات غير حكومية.

2- الإدارة المحلية والحكم الرشيد وفقاً للأمم المتحدة:

الأمم المتحدة والمنظمات التابعة تنظر إلى الإدارة المحلية كأحد المكونات الأساسية لمنظومة الحكم الرشيد (الجيد أو الصالح) وبذلك فهي تعني ممارسة السلطة السياسية والاقتصادية والإدارية لإدارة شئون بلد ما على جميع المستويات والتي من شأنها تعزيز وتدعيم وصيانة رفاه الإنسان إضافة إلى توسيع قدرات البشر وخياراتهم وفرصهم وحرياتهم الاقتصادية والاجتماعية والسياسية، ويمكن تعريف الحكم الرشيد بأنه " نسق من المؤسسات المجتمعية المعبرة عن الناس تعبيراً سليماً تربط بينهما شبكة متينة من علاقات الضبط والمساءلة بواسطة المؤسسات، وفي النهاية بواسطة الناس".^([2])

3- الإدارة المحلية والحكم الرشيد وفقاً لبرنامج الأمم المتحدة الإنمائي:

يرى البرنامج إن تأثير اللامركزية على منظومة الحكم الرشيد يعتمد على طبيعة ونمط اللامركزية الإدارية التي قد توجد، فكلما توسعت الحكومة المركزية في منح الصلاحيات والسلطات كلما اقتربت اللامركزية من تحقيق أهداف الحكم الرشيد، ويرى البرنامج ضرورة تبني نظام المشاركة في المسئولية.

ثالثاً: مفهوم السلطة المحلية في التشريعات اليمنية:

اعتبر المشرع الدستوري^([3]) في المادة (4) أن السلطة المحلية إحدى السلطات الدستورية التي يمارس الشعب من خلالها سلطاته وحقوقه باعتباره مالك السلطة ومصدرها، والتي يمارسها بشكل مباشر عن طريق الاستفتاء والانتخابات العامة، أو بشكل غير مباشر عن طريق الهيئات التشريعية والتنفيذية والقضائية أو عن طريق المجالس المحلية المنتخبة.

نص المشرع القانوني اليمني في عدد من الوثائق القانونية على المبادئ السياسية والإدارية والمالية التي يجب أن تقوم عليها منظومة السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية، لعل أهم هذه الوثائق ما يلي:

·        قانون السلطة المحلية رقم (4) والصادر في فبراير 2000م.

·        اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بقرار رقم (296) لسنة 2000م.

·        اللائحة المالية للسلطة المحلية الصادرة بقرار رقم (24) لسنة 2001م.

·        اللوائح التنظيمية للمحافظات والمديريات الصادرة بقرار رقم (265) لسنة 2001م.

·        القانون رقم (18) لسنة 2008م بتعديل بعض مواد قانون السلطة المحلية بما يتفق مع انتخاب المحافظين.

وقد نص القانون في المادة (4) على أن نظام السلطة المحلية هو أحد أعمدة بناء الدولة اليمنية الحديثة، وفقاً لعدداً من المبادئ الأساسية، أهمها:

-                   اللامركزية الإدارية والمالية.

-                   توسيع المشاركة الشعبية في اتخاذ القرار.

-                   إدارة الشأن المحلي في مجالات التنمية من خلال اﻟﻤﺠالس المحلية المنتخبة.

-                   سلطة اﻟﻤﺠلس المحلى في اقتراح الخطط والموازنات وتنفيذها.

-                   الرقابة الشعبية والأشراف على الأجهزة التنفيذية.

رابعاً: مفهوم الإدارة المحلية وفقاً لمخرجات الحوار الوطني

1-  فريق الحكم الرشيد:

أكد التقرير النهائي لفريق الحكم الرشيد على عدد من الموجهات الدستورية والقانونية والتوصيات ذات صلة بطبيعة الإدارة المحلية منها:

أ ) موجهات دستورية:-

·       النص في الدستور على الشراكة الكاملة لقطاع المجتمع المدني ومنظماته لتعزيز المشاركة المجتمعية في جهود التنمية الشاملة، لتطوير دوره في الرقابة الشعبية كأداة للضغط ولتحقيق الصالح العام في ظل توازن وتكامل دوره مع القطاعين الحكومي والخاص.^([4])

·       النص في الدستور على خضوع جميع سلطات الدولة لمبادئ الحكم الرشيد ومدونة قواعد السلوك الوظيفي وأخلاقيات الوظيفة العامة.^([5])

ب ) موجهات قانونية:

·       نص قانوني يلزم السلطة بتطوير الهيكل التنظيمي للوحدات الإدارية بما يحقق مبدأ الحوكمة لضمان عدم إساءة استخدام السلطة.^([6])

·       إصدار قانون يضمن ضرورة وضع إستراتيجية وطنية شاملة للجهاز الإداري للدولة والقطاعين العام والمختلط يحدد فيه الدور الوظيفي وعلاقته بالمجتمع والقطاع الخاص ومنظمات المجتمع المدني ويضمن تطوير الكفاءة الإدارية.^([7])

·       وضع قواعد وأسس قانونية تضمن مبدأ المشاركة بين الدولة والقطاع الخاص ومؤسسات المجتمع المدني والسلطة المحلية في تحديد احتياجات التنمية.^([8])

·       الملائمة بين دور الدولة وقدرتها على تعزيز قدراتها المؤسسية وذلك بموجب مراجعة وظيفة الدولة بما يؤدي إلى ترشيد حجم جهازها الإداري وإعادة هيكلة وحداتها الإدارية.^([9])

2-  فريق بناء الدولة

ورد في التقرير النهائي لفريق بناء الدولة عددا من القرارات المتصلة بالسلطة المحلية، حيث ورد في الفقرة تاسعاً القرارات المتعلقة بالنظام الإداري ما يلي:^([10])

1-  لا مركزية النظام الإداري والمالي وإتباع مبادئ وأسس الحكم الرشيد.

2-  أسس التنظيم الإداري في الدولة الاتحادية.

على المستوى الاتحادي:  

تقوم الحكومة الاتحادية بأداء وظيفتها الإدارية عبر نظام إداري مركزي، تدير من خلاله جميع الوظائف الإدارية الاتحادية من توجيه وتخطيط ورقابة وتنسيق، ويكون لها فروع أو مكاتب تسهل عملها.

على المستوى الإقليمي:

تعتمد سلطات الأقاليم المكونة للدولة الاتحادية نظام اللامركزية الإدارية بشقيه الأساسيين: اللامركزية الإقليمية واللامركزية المرفقية، في إدارتها لشؤون الإقليم .

أ. اللامركزية الإقليمية:

1-  بمقتضى أحكام الدستور تقسم أراضي الإقليم إلى وحدات إدارية محلية محددة تسمى محافظات أو بلديات أو مدن، ومديريات ، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية.

2-  يكون للوحدات الإدارية مجالس منتخبة، تتولى الإشراف وإدارة شؤون هذه الوحدات توجيها وتخطيطا ورقابة باستقلال تام في القرار المالي والإداري، وتخضع في أداء مهامها لرقابة حكومة الإقليم.

3-  يبين القانون الإقليمي كيفية انتخاب رئيس وأعضاء هذه المجالس في جميع الوحدات، ويحدد اختصاصاتها  

والعمل المشترك بينها وبين الحكومة الإقليمية.

ب- اللامركزية المرفقية:

يمنح القانون الإقليمي بعض المرافق والمصالح العمومية الحيوية، الشخصية الاعتبارية والاستقلال الإداري والمالي.

المبحث الثاني: واقع السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية

تمهيد:

لقد تمكن اليمنيون خلال العصور الزاهية والتي كان يطلق فيها على اليمن العربية السعيدة من الوصول إلى معادلة مبتكرة للحكم والإدارة بمقاييس الزمان والمكان على اعتبار أنها قامت على التوفيق بين مقتضيات وجود الدولة القوية القادرة على الدفاع عن البلاد وتحقيق الاستقرار من جهة وبين متطلبات الوفاء بالحاجات والمصالح ذات الصبغة المحلية من الجهة الأخرى، لقد تجسدت هذه المعادلة في الواقع من خلال وجود مجالس (مركزية ومحلية) أتاحت لعموم الشعب المشاركة في إدارة الشئون العامة جعلت من اليمن مفخرة التاريخ التي خلدها القران وجسدتها النقوش والآثار اليمنية القديمة والتي شهدت جميعها بعبقرية هذا الشعب وفضله على الحضارة الإنسانية في مجالات الحكم والإدارة .. وما إقامة السدود وبناء المدرجات التي تزخر بها جبال اليمن ووديانها حتى اللحظة إلا شاهدا حيا على التقدم والرقي الذي ميز الأنظمة السياسية والإدارية التي شهدتها اليمن خلال تلك الحقب التاريخية الناصعة.^([11])

سبق لليمن قبل الوحدة تطبيق أشكالاً من اللامركزية الإدارية في الشطرين حققت خلالها المبادرات الشعبية مساهمات ملموسة في التنمية خاصة في الشمال، حيث كان لهيئات التعاون الأهلي دور إيجابي في إحداث التنمية المحلية، وجاء إعلان قيام دولة اليمن الموحدة في 22 مايو 1990م لتشهد تحولات كبيرة تضمنت الالتزام بالديمقراطية والتعددية السياسية والتداول السلمي للسلطة وتبني نظام السلطة المحلية كأسس لبناء الدولة الجديدة، وأدرك المشرع في الجمهورية اليمنية بضرورة وجود بنية أو منظومة دستورية وقانونية تتناول مختلف جوانب اللامركزية السياسية والإدارية والمالية التي يجب أن يجري تطبيقها في البلاد على صعيد نظام السلطة المحلية نتج عنه صدور قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م الذي يعني في مجمله الأخذ بنهج النظام اللامركزي في تسيير الشأن المحلي، وفي 20 فبراير 2001م أجريت أول انتخابات للمجالس المحلية على مستوى المديريات والمحافظات مما يعد أول خطوة عملية نحو تأسيس نظام اللامركزية الإدارية وتوسيع المشاركة الشعبية في إدارة شؤون الدولة والمجتمع على المستوى المحلي.

أولاً: السلطة المحلية في دستور الجمهورية اليمنية:

 جاء موضوع السلطة المحلية في الفصل الثاني من الدستور والخاص بتنظيم الأمور المتعلقة بالسلطة التنفيذية تحت عنوان "أجهزة السلطة المحلية" والذي حدد فيه المشرع الدستوري بعض الملامح الرئيسية لما أسماه بنظام "السلطة المحلية"، والتي جاءت على شكل أحكام عامة. وقد اعتبر المشرع الدستوري في المادة (4) السلطة المحلية كأحد السلطات الدستورية التي يمارس الشعب من خلالها سلطاته وحقوقه باعتباره مالك السلطة ومصدرها، والتي يمارسها بشكل مباشر عن طريق الاستفتاء والانتخابات العامة، أو بشكل غير مباشر عن طريق الهيئات التشريعية والتنفيذية والقضائية أو عن طريق المجالس المحلية المنتخبة.

وأفرد الدستور الباب الثالث منه لتنظيم سلطة الدولة في (93) مادة، خصص منها (4) مواد فقط لتنظيم السلطة المحلية وبقيتها (89) مادة لتنظيم السلطة المركزية، وهذا إن دل على شيء فإنما يدل على عدم الاهتمام بالسلطة المحلية والاهتمام الكامل بالسلطة المركزية بحيث يبدو الدستور منحازا انحيازا كاملا لها، لأن المواد الأربع الدستورية التي خصصت لتنظيم السلطة المحلية لم تحدد أي تنظيم للسلطة المحلية سوى أن تكون للوحدات الإدارية مجالس محلية منتخبة وتركت  تنظيم للسلطة المحلية بيد السلطة المركزية دون أن تضع أية قواعد عامة للتنظيم، وهذا الإبهات الدستوري الكبير لمفهوم السلطة المحلية يجعلها باهتة في أعين السلطة والناس حتى أنها قلما تجد لها نصيرا أو مدافعا عنها بحجة قوية وواضحة.

ومن حيث طبيعة السلطة المحلية فقد أكد الدستور في المواد (145، 146، 147، 148) على ضرورة تقسيم أراضي الجمهورية اليمنية إلى وحدات إدارية، ويبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤسائها ويحدد اختصاصاتهم، ونص على أن تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخابا حرا مباشرا، وتتولى اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية، كما تقوم بالإشراف والرقابة والمحاسبة لأجهزة السلطة المحلية وفقاً للقانون، ويحدد القانون طريقة الترشيح والانتخاب للمجالس المحلية ونظام عملها ومواردها المالية وحقوق وواجبات أعضائها ودورها في تنفيذ الخطط والبرامج التنموية وجميع الأحكام الأخرى المتصلة بها، وذلك بمراعاة اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية كأساس لنظام الإدارة المحلية، كما أن الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءً لا تتجزأ من سلطة الدولـة، ويكون المحافظـون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهمـا ملزمـة لهم ويجب عليهم تنفيذها في كل الحالات، ويـحـدد القانـون طريقـة الرقابـة على أعمـال المجاـلس المحليـة.

ثانياً: السلطة المحلية في قوانين السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية:

المشرع القانوني اليمني نص في عدد من الوثائق القانونية على المبادئ السياسية والإدارية والمالية التي يجب أن تقوم عليها منظومة السلطة المحلية في الجمهورية اليمنية والتي انبثقت عن النصوص الدستورية وهي:

·        قانون السلطة المحلية  رقم ( 4 ) لسنة 2000م. ^([12])

·        اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (269) لسنة 2000م.

·        اللائحة المالية للسلطة المحلية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (24) لسنة 2001م.

·        اللائحة التنظيمية لدواوين المحافظات والمديريات الصادرة بالقرار الجمهوري (265) لسنة 2001م.

·        اللائحة التنظيمية لوزارة الإدارة المحلية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (23) لسنة 2001م.

·        قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (283) لسنة 2001م بشان تحديد قيم أوعية الرسوم المحلية.

·        قرار رئيس الوزراء (461) لسنة 2002م بإصدار النظام الداخلي للمؤتمر السنوي للمجالس المحلية.

·        القرار الجمهوري (264) لسنة 2003م بإنشاء وتشكيل لجنة وزارية لتعزيز اللامركزية وتحديد مهامها.

·        قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (112) لسنة 2004م بإنشاء وتشكيل اللجنة الفنية لتعزيز اللامركزية وتحديد مهامها واختصاصاتها.

·        القانون رقم (23) لسنة 1998م بإنشاء محافظتي عمران والضالع.

·        القانون رقم (9) لسنة 1998م بإنشاء عدد من المديريات في بعض المحافظات.

·        القرار الجمهوري رقم (3) لسنة 2001م بشأن التقسيم الإداري لأمانة العاصمة وإجراء تعديلات على التقسيم الإداري لبعض مديريات محافظات الجمهورية.

·        القانون رقم (5) لسنة 2004م بشأن إنشاء محافظة ريمة.

·        القانون (18) لسنة 2008م بتعديل بعض مواد قانون السلطة المحلية بما يتفق مع انتخاب المحافظين.

·        القانون رقم (31) لسنة 2013م بإنشاء محافظة أرخبيل سقطرى.

سنتعرف على مكانة السلطة المحلية ضمن البنية التشريعية من خلال قانون السلطة المحلية والذي ينص في المادة (4) على أن نظام السلطة المحلية هو أحد أعمدة بناء الدولة اليمنية الحديثة. وبذلك، يوفّر المشرع الأساس القانوني لقيام منظومة السلطة المحلية والتي ترتكز على المبادئ الأربعة التالية:

·        المشاركة الشعبية الواسعة من خلال مجالس محلية منتخبة.

·        اللامركزية المالية.

·        اللامركزية الإدارية.

·        اللامركزية في تقديم الخدمات.

كما أكد قانون السلطة المحلية هو الأخر على مبدأ الشخصية الاعتبارية للوحدة الإدارية المحلية - التي هي في الأساس جزءا من منظومة الخدمة المدنية في عموم الجمهورية - وليس للمجلس المحلي - والذي يشرف على تلك الوحدات - ويتغير بصورة دورية من خلال الانتخابات، والذي لا يمارس في الواقع أي مهام إدارية وتنفيذية، فيما عدا قيام الهيئة الإدارية للمجلس المحلي بمهام لجنة المناقصات على مستوى المديرية، وربما قصد المشرع القانوني من خلال ذلك الإجراء ضمان بقاء هذه الشخصية في الوحدات الإدارية المحلية التي لا تتغير مع الانتخابات، والتي تمارس في الواقع المهام التنفيذية المناطة بالسلطة المحلية، واعتبر القانون أمانة العاصمة والمدن المتخذة عواصم للمحافظات وحدات إدارية تتمتع هي الأخرى بالشخصية الاعتبارية وبحيث يمكن تقسيمها إلى أكثر من وحدة إدارية حسب عدد السكان، كما أوضحت المادة (166) وضع أمانة العاصمة ومراعاة الخصائص التي تميزها كعاصمة للجمهورية، وبإمكانية أن يكون لها قانون خاص يراعي هذه الخاصية، وبما لا يتعارض مع أحكام قانون السلطة المحلية.

من المسائل التي أكد عليها قانون السلطة المحلية مجددا، كما فعل الدستور من قبل، أن الأصل في منظومة الحكم في اليمن هي المركزية وأن اللامركزية المالية والإدارية هي الاستثناء، وبالتالي فقد تبنى القانون أيضا مبدأ السلطة المحلية الواسع الصلاحيات، ولتأكيد هذا المعنى، فقد أكدت المادة (4) من القانون على قيام نظام السلطة المحلية على أساس مبدأ اللامركزية الإدارية والمالية وعلى أساس توسيع المشاركة الشعبية في اتخاذ القرار وإدارة الشأن المحلي في مجالات التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية من خلال المجالس المحلية وسلطتها في اقتراح البرامج والخطط والموازنات الاستثمارية للوحدات الإدارية وممارسة دورها في عملية تنفيذ الخطط والبرامج التنموية طبقا لأحكام القانون، وكذا الرقابة الشعبية والأشراف على الأجهزة التنفيذية للسلطة المحلية ومساءلتها ومحاسبتها.

ثالثاً: التقسيم الإداري للسلطة المحلية في الجمهورية اليمنية:

أكد الدستور بالمادة (145) على ضرورة تقسيم أراضي الجمهورية اليمنية إلى وحدات إدارية، ويبين القانون طريقة ترشيح وانتخاب أو اختيار وتعيين رؤسائها ويحدد اختصاصاتهم، ونص بالمادة (146) على أن تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية ويكون لها مجالس محلية منتخبة انتخابا حرا مباشراً، وبالمثل أكد القانون^([13]) في المادة (5) على أن تقسم أراضي الجمهورية إلى وحدات إدارية وفقاً للتقسيم الإداري للجمهورية ويبين القانون الصادر بشأنها عددها وتقسيمها وحدودها، على أن تتمتع الوحدات الإدارية بالشخصية الاعتبارية، وفي المادة (6) حدد أن يقوم هذا التقسيم على دراسات علمية لجملة من العوامل والمحددات تستهدف ترسيخ وتعزيز الوحدة الوطنية والنماء الاقتصادي والأمن والسلام الاجتماعي وتتمثل في العوامل السكانية والاقتصادية والاجتماعية والجغرافية والطبيعية، واستثنت المادة (7) بجواز تعديل التقسيم الإداري على مستوى المديرية فما دون من حيث الاستحداث أو التركيب أو الارتباط بقرار جمهوري بعد موافقة مجلس الوزراء، واعتبر القانون أمانة العاصمة والمدن المتخذة عواصم للمحافظات وحدات إدارية تتمتع هي الأخرى بالشخصية الاعتبارية وبحيث يمكن تقسيمها إلى أكثر من وحدة إدارية حسب عدد السكان، وأوضحت المادة (166) وضع أمانة العاصمة ومراعاة الخصائص التي تميزها كعاصمة للجمهورية، وبإمكانية أن يكون لها قانون خاص يراعي هذه الخاصية، وبما لا يتعارض مع أحكام قانون السلطة المحلية.

وأكد المشرع اليمني على مبدأ الشخصية الاعتبارية للوحدة الإدارية المحلية التي هي في الأساس جزءً من منظومة الجهاز الإداري في عموم الجمهورية وليس للمجلس المحلي الذي يشرف على تلك الوحدات ويتغير بصورة دورية من خلال الانتخابات، وهذا الإجراء يضمن بقاء الشخصية الاعتبارية في الوحدات الإدارية المحلية التي لا تتغير مع الانتخابات، والتي تمارس في الواقع المهام التنفيذية المناطة بالسلطة المحلية.

وبالرغم أن التقسيم الإداري الحالي موروث من قبل تحقيق الوحدة اليمنية، إلا انه صدر عدد من القوانين بشأن تعديلات على التقسيم الإداري لعل أهم تلك القوانين ما يلي:

·        القانون رقم (23) لسنة 1998م بإنشاء محافظتي عمران والضالع.

·        القانون رقم (9) لسنة 1998م بإنشاء عدد من المديريات في بعض المحافظات.

·        القرار الجمهوري رقم (3) لسنة 2001م بشأن التقسيم الإداري لأمانة العاصمة وإجراء تعديلات على التقسيم الإداري لبعض مديريات محافظات الجمهورية.

·        القانون رقم (5) لسنة 2004م بشأن إنشاء محافظة ريمة.

·        القانون رقم (31) لسنة 2013م بإنشاء محافظة أرخبيل سقطرى.

رابعاً: تنظيم السلطة المحلية في اليمن

1- مستويات السلطة المحلية:

يضم النظام الحالي للوحدات الإدارية المحلية مستويين هما المحافظة والمديرية والمحافظات وحدات إدارية كبرى عددها (22) محافظة، بينما المديريات وحدات إدارية صغرى تتبع المحافظات وعددها (333) مديرية، وتجدر الإشارة إلى أنه في الواقع العملي يوجد عدد (22) مديرية ليس لها نطاق جغرافي تسمى مراكز المحافظات، وتتألف السلطة المحلية في الوحدات الإدارية من رئيس الوحدة الإدارية ومجلسها المحلي وأجهزتها التنفيذية وتمثل في مجموعها منظومة واحدة تعبر عن سلطة الوحدة الإدارية، وبالتالي فان مستويات السلطة المحلية يقوم على أساس مكونات كل من المحافظة والمديرية وذلك على النحو التالي:

أ‌)       على مستوى المحافظة: يمثل المستوى الأعلى ويتضمن التكوينات التالية:

المجلس المحلي للمحافظة: يتكون من مجموع الأعضاء المنتخبين من المديريات بحيث لا يقل عدد أعضاءه عن(15)عضوا بما فيهم رئيس المجلس, وتمثل المديريات بالتساوي بواقع عضو واحد, تستثنى المحافظات التي لا يصل عدد المديريات فيها الحد الذي يسمح بتشكيل المجلس بحده الأدنى ويتم رفع مستوى التمثيل بالتساوي, يعقد أول اجتماعاته خلال أسبوعين من تاريخ إعلان نتائج الانتخابات بناء على دعوة رئيس الجمهورية وحضور ممثلين لوزارة الإدارة المحلية وبحضور ثلاثة أرباع أعضاءه وبعد أداء اليمين القانونية ينتخب من بين أعضائه أمين عام ورؤساء اللجان المتخصصة, أما الاجتماعات العادية فتكون كل ثلاثة أشهر ويتولى مجلس محلي المحافظة دراسة وإقرار مشروعات الخطط الشاملة على مستوى المحافظة والإشراف على تنفيذها، كما يقوم بالتوجيه والإشراف والرقابة على أعمال المجالس المحلية للمديريات والأجهزة التنفيذية للمحافظة.

المحافظ: رئيس المجلس المحلي يتم انتخابه ^([14]) بالاقتراع السري من قبل هيئة انتخابية تتكون من المجلس المحلي بالمحافظة ومجالس مديرياتها, ويصدر بتعيينه قرار جمهوري بدرجة وزير ويباشر مهامه بعد أداء اليمين الدستورية أمام رئيس الجمهورية, وتكون فترة ولايته أربع سنوات، ويتولى الإشراف على تنفيذ القوانين والسياسة العامة للـدولة في إدارته لشئون المحافظة في كافة المجالات، وتوجيه أجهزتها التنفيذية وتنمية مواردهـا والمحافظـة على النظام العام فيها.

أمين عام المجلس المحلي: يعتبر بحكم منصبه نائباً للمحافظ يتولى مسـاعدته فـي إدارة شـئون المحافظـة ويحـل محله في حالة غيابه أو خـلو منصـبه في ممارسة كافة سلطاته وصلاحياته المقررة بموجب القانون.

الهيئة الإدارية: إحدى التكوينات الداخلية للمجلس المحلي وجهازه المتفرغ وتتكون من رئيس المجلس وأمينه العام ورؤساء اللجان المتخصصة, وهي لجنة المناقصات في المحافظة.

وكيل المحافظة: يكون للمحافظة وكيل أو أكثر بدرجة وكيل وزارة يصدر بتعيينه قرار جمهوري بعد موافقة مجلس الوزراء بناء على ترشيح وزير الإدارة المحلية, ويتولى وكيل المحافظة مهام الإشراف على إدارة نشاط قطاعي أو شئون عامة في نطاق جغرافي معين طبقاً لقرار تعيينه.

المكتب التنفيذي للمحافظة: ويتكون من المحافظ والأمين العام ووكيل المحافظة ومديري الأجهزة التنفيذية بالمحافظة ويعقد اجتماعاته دوريا كل شهر، ويتولى إعداد مشروع خطة التنمية والموازنة السنوية قبل إحالتها إلى لجنة الخطة والموازنة وتنسيق أنشطة الأجهزة التنفيذية ومناقشة التقارير التنفيذية والوسائل الكفيلة للتنفيذ الأمثل للقرارات المركزية وخطط تحصيل الموارد ومواجهة الكوارث وتقييم الوضع الإداري بالمحافظة.

لجنة الخطة والموازنة: وهي عبارة عن تشكيل على مستوى المحافظة تتكون من رئيس المجلس المحلي والأمين العام ورؤساء اللجان المتخصصة وعضوية مديرو عموم المالية والخدمة المدنية والتخطيط, وتتولى تحليل ومراجعة مشاريع الموازنات السنوية للوحدات الإدارية على مستوى المحافظة وتنسيق وتجميع الخطط والموازنات على هيئة خطة وموازنة واحدة وإحالتها إلى المجلس المحلي.

ب‌)   على مستوى المديرية : يمثل المستوى الأدنى ويتضمن التكوينات التالية:

المجلس المحلي للمديرية: يتكون إضافة إلى رئيسه المعين وفقا للمستويات التالية :

·        18 عضواً في المديريات التي تعدادها السكاني اقل من (35) ألف نسمة .

·        20 عضواً في المديريات التي تعدادها السكاني بين (35 , 75 ) ألف نسمة .

·        26 عضوا في المديريات التي تعدادها السكاني بين ( 75 , 150 ) ألف نسمة .

·        30 عضوا في المديريات التي تعدادها السكاني يزيد عن (150) ألف نسمة .

ويعقد أول اجتماعاته خلال أسبوعين من تاريخ إعلان نتائج الانتخابات بناء على دعوة رئيس الجمهورية وحضور ممثلين لوزارة الإدارة المحلية وبحضور ثلاثة أرباع أعضاءه وبعد أداء اليمين القانونية ينتخب من بين أعضائه أمين عام ورؤساء اللجان المتخصصة, أما الاجتماعات العادية فتكون كل ثلاثة أشهر ويتولى اقتراح مشروعات خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للمديرية والأشراف على تنفيذها بما يكفل توفير الخدمات الأساسية للمجتمع المحلي وتنميته، والتوجيه والإشراف والرقابة على أعمال الأجهزة التنفيذية.

مدير عام المديرية: هو رئيس المجلس المحلي يصدر بتعيينه قرار مجلس الوزراء بناء على ترشيح وزير الإدارة المحلية, ويتولى تحت إشراف وتوجيه المحافظ تنفيذ القوانين والسياسة العامة للـدولة في إدارته لشئون المديرية في كافة المجالات، وتوجيه أجهزتها التنفيذية وتنمية مواردهـا والمحافظـة على النظام العام فيها.

أمين عام المجلس المحلي: يعتبر بحكم منصبه نائباً لمدير عام المديرية يتولى مسـاعدته فـي إدارة شـئون المديرية ويحـل محله في حالة غيابه أو خـلو منصـبه في ممارسة كافة سلطاته وصلاحياته المقررة بموجب أحكـام هــذا القانون.

الهيئة الإدارية: إحدى التكوينات الداخلية للمجلس الحلي وجهازه المتفرغ وتتكون من رئيس المجلس وأمينه العام ورؤساء اللجان المتخصصة, وهي لجنة المناقصات في المديرية.

المكتب التنفيذي للمديرية: ويتكون من مدير عام المديرية والأمين العام ومديري الأجهزة التنفيذية بالمديرية ويعقد اجتماعاته دوريا كل شهر على الأقل ويتولى تحديد احتياجات المديرية من المشاريع وإعداد مشروع خطة التنمية والموازنة السنوية قبل عرضها على المجلس المحلي وتنسيق أنشطة الأجهزة التنفيذية ومناقشة التقارير التنفيذية والوسائل الكفيلة بالتنفيذ الأمثل للقرارات المركزية وخطط تحصيل الموارد ومواجهة الكوارث وتقييم الوضع الإداري بالمديرية.

2- تشكيل المجالس المحلية في الوحدات الإدارية

نصت اللائحة التنفيذية^([15]) لقانون السلطة المحلية في المادة (19) على أن يكون لكل وحدة إدارية على مستوى المحافظة والمديرية مجلس محلي ينتخب أعضاءه انتخابا حرا مباشرا متساويا لدورة انتخابية مدتها أربع سنوات شمسية، وللمواطنين المتمتعين بالحق الانتخابي في نطاق وحداتهم الإدارية حق الترشيح والانتخاب لعضوية المجالس المحلية، وفي المادة (23) نص على أن تجري انتخابات المجالس المحلية لكل من المحافظات والمديريات متزامنة مع الانتخابات العامة لمجلس النواب ولا يجوز للشخص الواحد أن يرشح نفسه لعضوية أكثر من مجلس محلي أو عضوية أي من المجالس المحلية ومجلس النواب في وقت واحد كما لا يجوز الجمع بين عضوية أكثر من مجلس محلي أو بين عضوية مجلس النواب وعضوية أي من المجالس المحلية في ذات الوقت، ولا يجوز الجمع بين رئاسة أي من الأجهزة التنفيذية وعضوية المجلس المحلي في ذات الوحدة الإدارية ويسري هذا الحكم على أعضاء السلطة القضائية.

أ‌-     تشكيل المجالس المحلية في المحافظة:

نصت اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية في المادة (20) على أن يتكون المجلس المحلي للمحافظة من مجموع الأعضاء المنتخبين من مديريات المحافظة لعضوية المجلس مضافا إليهم المحافظ رئيس المجلس بحيث لا يقل عدد أعضاء المجلس المحلي للمحافظة عن (15) عضوا بما فيهم رئيس المجلس، وتمثل مديريات المحافظة في المجلس المحلي للمحافظة تمثيلاً متساوياً بواقع عضواً واحد عن كلا منهم يتم انتخابه من قبل المواطنين وفي المحافظة التي يقل فيها عدد المديريات عن (14) مديرية يتم رفع مستوى تمثيل المديريات بالتساوي بما يحقق الحد الأدنى المذكور في الفقرة السابقة، ولأغراض ترشيح وانتخاب ممثلي المديريات في المجلس المحلي للمحافظة تعتبر كل مديرية دائرة انتخابية واحدة، وأعضاء المجلس المحلي للمحافظة لا يمثلون المديريات المنتخبين منها وإنما يمثلون جميع سكان المحافظة.

يشكل مجلس محلي المحافظة من بين أعضائه في أول اجتماع يعقده اللجان المتخصصة (لجنة التخطيط والتنمية والمالية، لجنة الخدمات، لجنة الشئون الاجتماعية)، ويكون للمجلس هيئة إدارية تتكون من رئيس المجلس رئيساً، والأمين العام نائباً للرئيس، ورؤساء اللجان المتخصصة أعضاء، وهي لجنة المناقصات كما أنها أيضاً لجنة الرقابة المسلكية ^([16]) على مستوى المحافظة.

ب‌- تشكيل المجالس المحلية في المديرية:

نصت اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية في المادة(21) على أن تتكون المجالس المحلية للمديريات تبعا لعدد سكان كلا منها وفي إطار المستويات الأربعة آلاتية :-

المستوى الأول: المديرية التي يكون تعدادها السكاني (35) ألف نسمة فما دون يتكون مجلسها المحلي من (18) عضوا منتخبا مضافا إليهم مدير عام المديرية (رئيس المجلس) وتقسم المديرية إلى (18) دائرة انتخابية متساوية من حيث عدد السكان تمثل كلا منها بعضو واحد في المجلس.

المستوى الثاني: المديرية التي يزيد تعدادها السكاني على (35) ألف نسمة ولا يتجاوز (75) ألف نسمة يتكون مجلسها المحلي من (20) عضوا منتخبا مضافا إليهم مدير عام المديرية (رئيس المجلس) وتقسم المديرية إلى (20) دائرة انتخابية متساوية من حيث عدد السكان تمثل كلا منها بعضو واحد في المجلس.

المستوى الثالث: المديرية التي يزيد تعدادها السكاني عن (75) ألف نسمة ولا يتجاوز (150) ألف نسمة يتكون مجلسها المحلي من (26) عضوا منتخبا مضافا إليهم مدير عام المديرية (رئيس المجلس) وتقسم المديرية إلى (26) دائرة انتخابية متساوية من حيث عدد السكان تمثل كلا منها بعضو واحد في المجلس.

المستوى الرابع: المديرية التي يزيد تعدادها السكاني عن (150) ألف نسمة يتكون مجلسها المحلي من (30) عضوا منتخبا مضافا إليهم مدير عام المديرية (رئيس المجلس) وتقسم المديرية إلى (30) دائرة انتخابية متساوية من حيث عدد السكان تمثل كلا منها بعضو واحد في المجلس.

يشكل مجلس محلي المديرية من بين أعضائه في أول اجتماع يعقده اللجان المتخصصة (لجنة التخطيط والتنمية والمالية، لجنة الخدمات، لجنة الشئون الاجتماعية)، ويكون للمجلس هيئة إدارية تتكون من رئيس المجلس رئيساً، والأمين العام نائباً للرئيس، ورؤساء اللجان المتخصصة أعضاء، وهي لجنة المناقصات على مستوى المديرية.

3- أسلوب تحديد اختصاصات المجالس المحلية في اليمن

استخدم المشرع الأسلوب الحصري في تحديد مهام المجالس المحلية سواء من حيث التوجيه والإشراف والرقابة والمساءلة وتقييم خطط وبرامج الأجهزة التنفيذية وتقييم رؤساء الأجهزة التنفيذية ومحاسبتهم وسحب الثقة منهم على مستوى المحافظة والمديرية، إلا أن هناك خلط وازدواج في بعض الاختصاصات وتضارب في المهام والواجبات، فمثلاً منح المجالس المحلية في المحافظات سلطة الإشراف على مجالس المديريات يخل باستقلالية الوحدات الإدارية في المديريات، واعتبار الهيئة الإدارية للمجلس المحلي في الوحدة الإدارية هي لجنة المناقصات والمشتريات العامة يخل بالدور الرقابي للمجالس المحلية كون عمل لجنة المناقصات تنفيذي، وإسناد سلطة تنفيذ ورقابة في نفس الوقت إلى نفس المستوى يشكل خلل في العملية الإدارية، وجانب ضعف في منظومة السلطة المحلية في اليمن.

أ‌-     مهام واختصاصات المجالس المحلية:

يتولى مجلس محلي المحافظة ^([17]) دراسة وإقرار مشروعات الخطط الشاملة على مستوى المحافظة والإشراف على تنفيذها، كما يقوم بالتوجيه والإشراف والرقابة على أعمال المجالس المحلية للمديريات والأجهزة التنفيذية للمحافظة، ويتولى مجلس محلي المديرية ^([18]) اقتراح مشروعات خطط التنمية الاقتصادية والاجتماعية للمديرية والأشراف على تنفيذها بما يكفل توفير وتطوير الخدمات الأساسية للمجتمع المحلي، كما يقوم بالتوجيه والإشراف والرقابة على أعمال الأجهزة التنفيذية فيها.

ب‌- اللجان المتخصصة للمجالس المحلية:

حددت اللائحة التنفيذية ^([19]) في الفصل الثاني من الباب الثالث اختصاصات لجان المجالس المحلية، بحيث تختص لجنة التخطيط والتنمية والمالية بدراسة ومراجعة التقارير المتعلقة بتنفيذ الموازنة، والحالة المالية ومستوى تحصيل مختلف الموارد المالية، ومشروع الحساب الختامي، ومستوى تنفيذ الخطط والبرامج في الوحدة الإدارية والموضوعات المحالة إليها مما هو مدرج في جدول أعمال اجتماع المجلس المحلي، وتختص لجنة الخدمات بدراسة ومراجعة التقارير المحالة إليها والمتعلقة بمستوى تنفيذ الخطط والبرامج والمشاريع التنموية في المجالات الخدمية كالتربية والتعليم والتدريب المهني والصحة العامة، والشئون البلدية والتخطيط الحضري والنقل والموصلات، والكهرباء والمياه والصرف الصحي والثقافة والسياحة والآثار، والشباب والرياضة والعمل والخدمة المدنية، كما تختص لجنة الشئون الاجتماعية بدراسة ومراجعة الموضوعات والتقارير المحالة إليها والمتعلقة بمستوى تنفيذ الخطط والبرامج ومستوى تنفيذ المشاريع في مجالات الرعاية الاجتماعية والضمان الاجتماعي والتنمية الاجتماعية ومشاريع الأسر المنتجة والصناعات الحرفية والتقليدية وخدمات الإغاثة والإيواء في حالات الكوارث والنكبات الطبيعية والأنشطة التعاونية والشئون التموينية وأنشطة الجمعيات والمنظمات غير الحكومية والشئون الأمنية وخدمات الشرطة والحقوق والحريات العامة والآداب العامة والثارات والتخرجات القبلية وشئون عقال الحارات والقرى.

4- رئيس الوحدة الإدارية :

أ‌-     المحافظ

عرف القانون رئيس الوحدة الإدارية بأنه أميـن العاصمة أو محافظ المحافظة أو مدير عـــام المديرية، وبموجب القانون رقم (18) لسنة 2008م بشأن تعديل قانون السلطة المحلية فانه یكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزیر یتم انتخابه بالاقتراع السري من قبل هیئة انتخابیة تتكون من المجلس المحلي للمحافظة ومجالس مدیریات المحافظة، ویصدر بتعیینه قرار جمهوري فور إعلان نتیجة فوزه ویباشر مهامه بعد أداء الیمین الدستوریة أمام رئیس الجمهوریة، وتكون فترة ولایته أربع سنوات تبدأ من تاریخ أدائه الیمین الدستوریة ویجوز له ترشیح نفسه وإعادة انتخابه بذات الطریقة لولایة تالیة فقط في ذات المحافظة.

يتولى المحافظ الإشراف على تنفيذ القوانين والسياسة العامة للدولة في إدارته لشئون المحافظة في كافة المجالات وتوجيه أجهزتها التنفيذية وتنميه مواردها والمحافظة على النظام العام فيها، والمحافظ رئيسـاً لجميع الموظفـين المدنيين العامليـن في نطاق المحافظة وتنقـل لـه السلطات والصلاحيات المقررة للوزراء مـن حيث التعين والنقل والندب والإعارة والإحالة إلى التحقيق والتأديب، وله حق ترشيح رؤساء الأجهزة التنفيذية بالمحافظة بالتنسيق مع الوزير المعني، ويرفع تقارير دورية منتظمة إلى وزير الإدارة المحلية عن أنشطة أجهزة السلطة المحلية في المحافظة والمشاكل والمعوقات التي تواجهها مشفوعة بآرائه ومقـترحاته, كما يقوم أيضا برفع تقارير دورية إلى الوزير عن نشاط وأداء وسلوك مديري عموم المديريات ومدى انضباطهم وتقيدهم بالواجبات المناطة بهم مشفوعة بآرائه ومقترحاته.

ب‌- مدير عام المديرية

بموجب قانون السلطة المحلية يكون لكل مديرية مدير عام يصدر بتعيينه قرار من رئيس مجلس الوزراء بناء علي ترشيح من الوزير، ويكون هو رئيس المجلس المحلي للمديرية بحكم منصبه وهو المسئول الأول فيها.

يتولى مدير عام المديرية تحت إشراف وتوجيه المحافظ تنفيذ القوانين والسياسة العامة للدولة في إدارته لشؤون المديرية في كافة المجالات وتوجيه أجهزتها التنفيذية وتنمية مواردها والمحافظة علي النظام العام فيها.

5- المكتب التنفيذي للوحدة الإدارية:

يكون لكل وحدة إدارية (محافظة ، مديرية) مكتب تنفيذي يتألف من رئيس الوحدة الإدارية رئيساً، وأمين عام المجلس المحلي         نائباً، ومديرو الأجهزة التنفيذية بالوحدة الإدارية أعضاء، في المحافظة يكون وكيل المحافظة عضواً، ويتولى المكتب التنفيذي بصورة جماعية ممارسة المهام والاختصاصات المتصلة بنشاط الوحدة الإدارية من إعداد مشاريع الخطط والموازنات، وتنسيق أنشطة الأجهزة التنفيذية وتنفيذ قرارات المجلس المحلي وقرارات السلطة المركزية ووضع الخطط الكفيلة برفع كفاءة تحصيل الموارد المالية، ودراسة وتقييم الوضع الإداري للوحدة الإدارية، وغيرها ذلك من المهام المتصلة بنشاط الوحدة الإدارية.

خامساً: نظام تمويل السلطة المحلية في اليمن:

نظراً لأهمية المسائل المالية في نجاح أو فشل المجالس المحلية في أدائها لمهامها، فقد أفرد قانون السلطة المحلية الباب الخامس لتحديد الموارد المالية، وجاء تحديد الموارد على سبيل الحصر بحيث لم يترك المشرع للمجالس المحلية ولا لوحداتها الإدارية أي مجال للاجتهاد في هذا السياق، كما حدد القانون مجالات استخدام الموارد المالية، مع التأكيد على ضرورة اتساقها مع الإجراءات المالية والمحاسبية المعتمدة في الدولة، وصدرت اللائحة المالية للسلطة المحلية بالقانون رقم (24) لسنة 2001م والتي تم فيها تناول الإجراءات المتصلة بالمسائل المالية بصورة تفصيلية.  

1-  مصادر التمويل:

حدد القانون ولائحته التنفيذية وكذا اللائحة المالية مصادر تمويل الوحدات الإدارية كما يلي:-

1.    الموارد المحلية للمديرية: وهي الموارد المالية التي تجبى في المديرية لصالحها.

2.    الموارد المشتركة على مستوى المحافظة: وهي الموارد المالية التي تجبى في مديريات المحافظة لمصلحة المحافظة ككل، ويتم توزيعها ^([20]) على مستوى المحافظة دورياً من قبل الهيئة الإدارية للمجلس المحلي للمحافظة وفقاً للنسب التالية :

·        25% لصالح المديرية التي قامت بالتحصيل.

·        25% لصالح نشاط المحافظة.

·        50% توزع على بقية مديريات المحافظة بالتساوي.

3.    الموارد العامة المشتركة: وهي الموارد المالية التي تجبى مركزيا باسم المجالس المحلية.

4.    الدعم المركزي: ما تخصصه الدولة من دعم مالي مركزي سنوي للوحدات الإدارية.

ويكون توزيع الموارد العامة المشتركة والدعم المركزي على جميع الوحدات الإدارية وفقاً لأسس الكثافة السكانية، ووفرة موارد الوحدة الإدارية أو شحتها، ومستوى النمو الاقتصادي والاجتماعي ونسبة الحرمان، وكفاءة أداء السلطة المحلية، وكفاءة الأداء في تحصيل الموارد المالية وسلامة إنفاقها.

2-  التخطيط والموازنة والشئون المالية

أفرد القانون ^([21]) الباب السادس للتخطيط والموازنة والشئون المالية بحيث يكون لكل وحدة إدارية خطة وموازنة سنوية تشمل إيراداتها ونفقاتها، ويتولى رئيس الوحدة الإدارية تنفيذها باعتباره الآمر بالصرف، ويتم تشكيل لجنة الخطة والموازنة على مستوى المحافظة برئاسة رئيس المجلس المحلي والأمين العام نائباً، وعضوية رؤساء اللجان المتخصصة في المجلس المحلي ومديرو عموم المالية والخدمة والتخطيط، وتختار اللجنة لها مقرر من بين أعضائها كما يكون لها أن تستعين بمن تراه من ذوي الاختصاص والخبرة لمساعدتها في أدائها لمهامها، ويتولى المكتب التنفيذي لكل وحدة إدارية تحديد احتياجاتها من المشاريع والإعتمادات المالية بحسب الأولويات المدروسة وعرضها على المجلس المحلي لمناقشتها وإقرارها، ثم رفعها إلى المحافظ ويقوم بدوره تجميع مشاريع خطط وموازنات الوحدات الإدارية على مستوى المحافظة والمديريات بعد إقرارها من مجالسها المحلية وإحالتها إلى لجنة الخطة والموازنة بالمحافظة لتحليلها ومراجعتها وتبويبها وتجميعها في شكل خطة وموازنة واحدة على مستوى المحافظة، يتم عرض مشروع الخطة والموازنة المجمعة على المجلس المحلي للمحافظة لمناقشتها وإقرارها، ويقوم المحافظ برفع الخطة والموازنة إلى السلطة المركزية لاستكمال إجراءات المصادقة عليها.

سادساً: نظام الرقابة المحلية في اليمن:

أخضع القانون المجالس المحلية في أدائها لوظائفها للعديد من صور الرقابة من قبل أجهزة الحكومة المركزية، فمثلاً أعطى القانون مجلس الوزراء سلطة الإشراف والرقابة على المجالس المحلية، في الوقت الذي أكد القانون على أن قرارات مجلس الوزراء ملزمة لجميع وحدات الإدارة المحلية على اعتبار وحدة المنظومة القانونية والتي يجب أن تطبق على جميع الأجهزة المركزية والمحلية في جميع أرجاء اليمن، وأعطى القانون لوزير الإدارة المحلية والوزراء الآخرين، كل في مجال اختصاص وزارته، الحق في الاعتراض على قرارات المجالس المحلية متى تعارضت مع القوانين النافذة، وذلك من خلال إتباع آلية وإجراءات محددة.

1-  الرقابة التشريعية: لمجلس النواب منح وحجب الصلاحيات، الاستجواب وتوجيه الأسئلة، وتشكيل لجان تقصي الحقائق، ومناقشة وإقرار الموازنة، وحضور اجتماعات المجالس المحلية.

2-  الرقابة القضائية: دور السلطة القضائية محدود خصوصا في ظل غياب المحاكم الإدارية، لكن المشرع أعطى حق الطعن في القرارات التي تصدر عن السلطة المحلية، وتلجأ السلطة المحلية إلى المحكمة العليا في حالة الاختلاف مع السلطة المركزية، علما ًبان قرارات مجلس الوزراء نافذة وغير قابلة للطعن بحكم نص المادة (147) من قانون السلطة المحلية.

3-  الرقابة الإدارية والمالية: للسلطة المركزية (رئيس الجمهورية، مجلس الوزراء ووزارة الإدارة المحلية ووزارة المالية ووزارة التخطيط،...) سلطات رقابية بنصوص القانون كل في مجال اختصاص وزارته، ودور إشرافي على فروعه في المحليات، وقد افرد قانون السلطة المحلية الباب السابع منه لتنظيم الرقابة على أعمال الوحدات الإدارية، كما أن بعض قرارات السلطة المحلية تحتاج مصادقة السلطة المركزية، حيث نصت المادة (295) من اللائحة التنفيذية للقانون على أن لا تكون قرارات المجلس المحلي المتصلة بالموازنات، وبإنشاء رسم أو تحديد قيمة رسم، وبالمخططات العمرانية العامة، وبالتصرف بالممتلكات بيع أو رهن، نافذا إلا بعد مصادقة أجهزة السلطة المركزية، وأعطى المشرع رئيس الجمهورية الحق بعد موافقة مجلس الوزراء حل أي من المجالس المحلية إذا اقتضت المصلحة العامة ذلك ويصدر بحلها قرار جمهوري، على أن تجرى الانتخابات خلال (60) يوما من الحل.

4-  الرقابة الشعبية: تمثل الرقابة الشعبية المحلية برقابة الهيئة الناخبة ورقابة الأحزاب ورقابة وسائل الإعلام، لكن الواقع العملي في اليمن يؤكد عدم فعالية هذه الرقابات ولم تحقق أي انجاز يذكر خلال الفترة السابقة.

المبحث الثالث: قياس مستوى اللامركزية في اليمن باستخدام نموذج كارين

لقياس مستويات اللامركزية في اليمن سوف نستخدم نموذج كارين الذي حدد لقياس اللامركزية ثلاثة مستويات، الأول لامركزية قوية، والثاني لامركزية متوسطة، والثالث لامركزية ضعيفة، ويقوم هذا التقسيم على أساس تحديد منظورين لجوانب الإدارة العامة هما:-

1-  المصدر التشريعي (الدستوري والقانوني):-

أشار كارين إلى أن التنظيم الإداري اللامركزي تتحدد مدى قوته أو ضعفه بمدى استناده إلى مصادر التشريع الرئيسية، فاللامركزية التي ينص عليها الدستور تمتاز بالقوة، وإذا كان النص في القانون فتعتبر لامركزية متوسطة، أما إذا كانت نصوص اللامركزية ضمن الأوامر الإدارية فهي لامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن المشرع الدستوري اليمني قد أفرد للسلطة المحلية حيزاً مستقلاً في الدستور في الباب الثالث الفصل الثاني الفرع الثالث بالمواد (145، 146، 147، 148)، ولذلك تعتبر اللامركزية في اليمن ذات أساس دستوري ويمكن وصفها بأنها لامركزية قوية.

2- حجم ونوع الصلاحيات الإدارية الممنوحة:-

● البعد المكاني: يقصد به تشكيل الوحدات الجغرافية المحلية، وبحسب نموذج كارين إذا تم تشكيل الوحدات الجغرافية للسلطة المحلية بموجب الدستور تكون اللامركزية قوية، بينما تكون متوسطة إذا تم تشكيلها وفقاً للقانون، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا تم تشكيل الوحدات الجغرافية بموجب قرارات إدارية، وبتطبيق نموذج القياس على السلطة المحلية في اليمن سنجد أن الدستور ترك للقانون في المادة (145) تشكيل الوحدات الجغرافية للسلطة المحلية، وبالرغم انه لم يصدر قانونا بالتقسيم الإداري للجمهورية اليمنية، إلا أن قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م، نص في المادة (7) على أن تقسم أراضي الجمهورية إلى وحدات إدارية وفقاً للتقسيم الإداري للجمهورية، وأُنشئت محافظتي عمران والضالع بالقانون رقم (23) لسنة 1998م، وأُنشئت عدد من المديريات في بعض المحافظات بالقانون رقم (9) لسنة 1999م، وصدر القرار الجمهوري رقم (3) لسنة 2001م بشأن التقسيم الإداري لأمانة العاصمة وإجراء تعديلات على التقسيم الإداري لبعض مديريات محافظات الجمهورية، وصدر القانون رقم (5) لسنة 2004م بشأن إنشاء محافظة ريمة.

ومما سبق يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد المكاني بأنها لامركزية متوسطة.

● البعد التنظيمي: يقصد به مدى استقلال وحدات السلطة المحلية في وضع أنظمتها الداخلية، وبحسب مقياس كارين تكون اللامركزية قوية إذا تمتعت وحدات السلطة المحلية باستقلالية في وضع نظامها الداخلي، بينما تكون متوسطة إذا ما حددت الحكومة المركزية إطار عام للنظام الداخلي للمحليات، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا وضعت الحكومة المركزية النظام الداخلي للوحدات الإدارية، وبتطبيق مقياس كارين لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن النظام الداخلي للسلطة المحلية ابتداء من مكونات واختصاصات ومهام وإجراءات قد حددها كلا من قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م، وكذلك اللائحة التنفيذية للقانون الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (269) لسنة 2000م، واللائحـة الماليـة للسلطـة المحليــة الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (24) لسنة 2001م ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد التنظيمي بأنها لامركزية ضعيفة.

● البعد المؤسسي: يرى كارين انه إذا توفر للوحدات الإدارية البناء المؤسسي المعتاد للحكومات من برلمان وقضاء مستقل فتكون اللامركزية قوية، وإذا توفرت جميع المؤسسات عدا القضاء تكون اللامركزية متوسطة، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا كانت السلطة المحلية مجرد سلطة إدارية، وبتطبيق هذا النموذج لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءً لا تتجزأ من سلطة الدولـة، ويكون المحافظـون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهمـا ملزمـة لهم ويجب عليهم تنفيذها في كل الحالات، وهذا يعني أن اللامركزية في اليمن هي استثناء، فالأصل أن جميع السلطات بيد الحكومة المركزية غير أنها تقوم بتفويض سلطات إدارية محددة يتضمنها القانون الخاص بالسلطة المحلية، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد المؤسسي بأنها لامركزية ضعيفة.

● تعيين المسئولين: بحسب نموذج كارين تكون اللامركزية قوية إذا تم تعيين المسئولين بواسطة الانتخاب من قبل السكان، وتكون اللامركزية متوسطة إذا تم التعيين بموافقة السلطة المركزية، أما إذا كان التعيين مباشرة من السلطة المركزية فتكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا النموذج لقياس مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن تعيين المسئولين في السلطة المحلية يمكن تقسيمه كما يلي:

Ø     المحافظ: بموجب قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م في المادة(38) يكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزير يصدر بتعيينه قرار جمهوري، ويقسم المحافظ أمام رئيس الجمهورية قبل مباشرته مهام منصبه اليمين الدستورية، ثم صدر القانون رقم (18) لسنة 2008م بتعديل بعض مواد قانون السلطة المحلية بما يتفق مع انتخاب المحافظين ففي المادة المعدلة (38) يكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزير يتم انتخابه بالاقتراع السري من قبل هيئة انتخابية تتكون من المجلس المحلي للمحافظة ومجالس مديريات المحافظة، ويصدر بتعيينه قرار جمهوري فور إعلان نتيجة فوزه ويباشر مهامه بعد أداء اليمين الدستورية أمام رئيس الجمهورية.

من الناحية العملية تم بعد 2011م تعطيل المادة وتم تعيين محافظين بقرارات من رئيس الجمهورية.

Ø     مدراء المديريات: وفقاً لقانون السلطة المحلية في المادة(81) يكون لكل مديرية مدير عام يصدر بتعيينه قرار من رئيس مجلس الوزراء بناء علي ترشيح من الوزير.

Ø     رؤساء الأجهزة التنفيذية: وفقاً لقانون السلطة المحلية في المادة (43) يقـوم المحافظ بترشيح رؤساء الأجهزة التنفيذية بالمحافظة بالتنسيق مع الوزير المعني، من الناحية العملية يقوم المحافظ بتكليف رؤساء الأجهزة التنفيذية وأحياناً تصدر قرارات تعيينهم من رئيس مجلس الوزراء مباشرة.

ومما سبق يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تعيين المسئولين بأنها لامركزية ضعيفة.

● تحديد الصلاحيات: يرى كارين انه إذا تحددت صلاحيات الوحدات الإدارية بموجب الدستور تكون اللامركزية قوية، بينما إذا تحددت بموجب قانون تكون اللامركزية متوسطة، أما إذا تحددت بموجب قرار إداري تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس لتحديد درجة اللامركزية في اليمن سنجد أن صلاحيات السلطة المحلية تحددت بقانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م ولائحته التنفيذية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (269) لسنة 2000م، واللائحـة الماليـة الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (24) لسنة 2001م، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تحديد الصلاحيات بأنها لامركزية متوسطة.

● صلاحية التشريع: يرى كارين انه إذا تمتعت الوحدات الإدارية بصلاحية تشريع كاملة تكون اللامركزية قوية، وإذا توزعت صلاحيات التشريع بين المحليات والسلطة المركزية فتكون اللامركزية متوسطة، وتكون ضعيفة إذا لم تمتلك الوحدات الإدارية المحلية لأي سلطة تشريع، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى السلطة المحلية في اليمن سنجد أن وجود حكم محلي حقيقي لا يزال محدودا جداً في بلادنا، وأن السلطات المحلية ما هي إلا ذراع في نظام الدولة الإداري يتم من خلال هذا النظام منح المجالس المنتخبة دوراً إشرافياً ورقابياً على الأجهزة التنفيذية للدولة، وأجهزة السلطة المحلية عبارة عن وحدات تابعة للسلطة المركزية وتقوم بتنفيذ المهام التي تُنقل إليها وتتولى في الواقع تقديم الخدمات، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث صلاحيات التشريع بأنها لامركزية ضعيفة.

● فرض وجمع الضرائب: يرى كارين انه إذا كان من صلاحيات الوحدات الإدارية المحلية استيفاء ضرائب الدولة المختلفة في النطاق التي تمارس فيها صلاحياتها تكون اللامركزية قوية، أما إذا اقتصرت صلاحياتها  فقط باستيفاء الضرائب المحلية تكون اللامركزية متوسطة، وإذا لم تمتلك الوحدات المحلية أي صلاحيات في استيفاء الضرائب تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على السلطة المحلية في اليمن سنجد أن الدستور نص في المواد (12، 13، 15، 21) على أسس فرض الضرائب وتعديلها وإلغاؤها وجبايتها، ونستخلص منها أن الدستور حدد صلاحية فرض الضرائب وتحصيلها لقوانين تتولى الدولة تشريعها، والدولة هي الحكومة المركزية وهذا يعني أن فرض الضرائب والرسوم ليست من اختصاص وحدات السلطة المحلية، وتأكيداً على ما سبق جاءت نصوص قانون السلطة المحلية، ففي المادة (126) تتولى الأجهزة التنفيذية في الوحدة الإدارية تحت إشراف ورقابة المجلس المحلي  جباية وتحصيل كافة الموارد المالية المبينة في هذا القانون وأية ضرائب أو رسوم أخرى ذات طابع محلي يتم فرضها بمقتضى القوانين والقرارات النافذة وتوريدها بشكل منتظم إلى الحسابات الخاصة بكل منها، والجباية والتحصيل المشار إليهما لا تعني استيفاء الضريبة، ونصت المادة (127) على أن لا تخضع مكاتب وزارة المالية والمصالح الإيرادية التابعة لها لإشراف المجالس المحلية فيما يتعلق بالموارد المركزية، لذلك فمصلحة الضرائب وفروعها لا تتبع السلطات المحلية ولابد من الإشارة أن كافة الأوعية الضريبية تعتبر موارد للسلطة المركزية عدا ضرائب الريع العقاري وضرائب استهلاك القات وضرائب كسب العمل للمهن الحرة.

إذاً فرض الضرائب والرسوم ليست من اختصاص وحدات السلطة المحلية في اليمن وجاء النص صريحاً في اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية حيث نصت المادة (295) على انه لا تكون قرارات المجلس المحلي المتعلقة بالقضايا التالية قابلة للتنفيذ إلا بعد المصادقة عليه من قبل أجهزة السلطة المركزية:-

Ø     الخطط والموازنة السنوية.

Ø     إنشاء رسوم ذات طابع محلي أو تحديد قيمتها.

Ø     المخططات العمرانية العامة.

Ø     التصرف بالممتلكات العامة في الوحدة الإدارية بالبيع أو الرهن.

ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث فرض وجمع الضرائب بأنها لامركزية ضعيفة.

● صلاحية الإنفاق: يرى كارين انه إذا تمتعت الوحدات الإدارية المحلية باستقلالية في الصرف وبدون شروط تكون اللامركزية قوية، وتكون اللامركزية متوسطة إذا كان الصرف وفقاً لشروط تحددها السلطة المركزية ، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا كان الصرف بموافقة السلطة المركزية، وبتطبيق هذا القياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن قانون السلطة المحلية في المادة (129) نص على أن يكون للوحدة الإدارية خطة وموازنة سنوية مستقلة، تشمل إيراداتها ونفقاتها ويتولى رئيس الوحدة الإدارية تنفيذها باعتباره الآمر بالصرف وفقاً لقواعد تنفيذ الموازنة, كما نصت المادة (137) على أن تقوم الوحدات الإدارية بمباشرة كافة التصرفات المالية دون الرجوع للسلطات المركزية بما لا يتعارض مع قواعد تنفيذ الموازنة، علماً بأن قواعد تنفيذ الموازنة وفقاً للقانون من اختصاص السلطة المركزية، وهناك بعض أنواع النفقات تقوم السلطة المركزية ممثلة بوزارة المالية باحتجازها ولا يمكن للوحدات الإدارية صرفها إلا بموافقة السلطة المركزية، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث صلاحية الإنفاق بأنها لامركزية متوسطة.

● تمثيل المصالح المحلية على المستوى الوطني: يرى كارين انه إذا كانت المصالح المحلية ممثلة بمؤسسات على المستوى الوطني كالبرلمانات تكون اللامركزية قوية، وإذا اقتصر تمثيل المصالح المحلية بشخص أو أكثر تكون اللامركزية متوسطة، وإذا غاب الشرطان السابقان تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن وحدات السلطة المحلية على المستوى الوطني يمثلها رئيس الوحدة الإدارية سواء المحافظ أو مدير المديرية، وقد نص قانون السلطة المحلية في المادة (41) الفقرة (16) ضمن مهام المحافظ تمثيل المحافظة ومجلسها المحلي أمام القضاء وفي مواجهة الغير، وبالمثل في المادة(84) الفقرة (12) ضمن مهام مدير المديرية تمثيل المديرية ومجلسها المحلي أمام القضاء وفي مواجهة الغير، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تمثيل المصالح المحلية على المستوى الوطني بأنها لامركزية متوسطة.

تحديد أوزان رقمية لمستوى اللامركزية في اليمن

استخدم كارين مقياس تراتبي لتحديد أوزان رقمية لمستويات اللامركزية ودرجتها ^([22]) وفقاً لدراسة كما يلي:

  مستوى اللامركزية                            الدرجة

لا مركزية قويــة                                 5

لا مركزية متوسطة                               3

لا مركزية ضعيفـة                                1

وبناء على العرض السابق وباستخدام المقياس التراتبي لتحديد أوزان رقمية لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد التالي:

تبين أن تجربة اليمن لامركزية قوية     في     فقرة واحدة       »       1*5=5.

تبين أن تجربة اليمن لامركزية متوسطة         في     أربع فقرات      »       4*3=12.

تبين أن تجربة اليمن لامركزية ضعيفة   في     خمس فقرات    »       5*1=5.

          المجموع                        »       22    بنسبة 44%

وبناء على النتيجة المبينة أعلاه يمكن وصف اللامركزية في اليمن بأنها ليست ضعيفة ولكنها دون المتوسط، حيث أن المتوسط بحسب هذه التراتبية يقع عند (60%).

المبحث الرابع: أبرز جوانب القصور في تجربة السلطة المحلية في اليمن

1-  جوانب القصور في المنظومة التشريعية

·        نص الدستور في المادة (146) على جوهر مهام المجالس المحلية بأنها اقتراح الخطط والبرامج والموازنات الاستثمارية للوحدة الإدارية والإشراف والرقابة والمحاسبة لأجهزة السلطة المحلية, ونجد أن المادة (14) من قانون السلطة المحلية قد نصت على أن تتولى الأجهزة التنفيذية ممارسة أنشطتها تحت إشراف ورقابة وإدارة المجلس المحلي, إن إضافة كلمة ( إدارة ) في هذا النص تجعل المجلس المحلي الرئيس الإداري التنفيذي المباشر للأجهزة التنفيذية بخلاف اتجاه النص الدستوري حيث لا يمكن الجمع بين المهام التنفيذية والرقابية في نفس المستوى الإداري، وبالمثل في نص المادة (33) من قانون السلطة المحلية التي اعتبرت الهيئة الإدارية للمجلس المحلي للمحافظة بحكم القانون لجنة المناقصات العامة بالمحافظة وتطبق أحكام قانون المناقصات والمزايدات، وهذا النص يمنح الهيئة الإدارية للمجلس المحلي دوراً تنفيذياً ويجعلها جزء من السلطة التنفيذية، وهو ما يخالف التوجه الدستوري بعدم الجمع بين المهام التنفيذية والرقابية في نفس المستوى الإداري.

·        يتعارض قانون السلطة المحلية مع قوانين وتشريعات نافذة, وتشير التقارير أن هناك ما يزيد عن (80) تشريع يتعارض مع قانون السلطة المحلية.

·        نصت المادة (167) من قانون السلطة المحلية على اعتبار المدن المتخذة عواصم للمحافظات في حكم المديريات ويسري بشأنهـا مـا يسري عـلى المديريات من أحكام ويجوز بقرار جمهوري بعد مـوافقـة  مجـلس الـوزراء تقسـيم أيًا من هذه المـدن إلى أكثر من مديرية, إن هذه الاستثناء أدى إلى تفتيت عواصم المدن الرئيسية إلى وحدات إدارية (مديريات) متداخلة جغرافياً وعلى مستوى تقديم الخدمات للسكان، وبمقتضى الشخصية الاعتبارية للوحدة الإدارية لم يعد لهذه المدن خطة واحدة متوازنة تراعي احتياجات ومتطلبات التنمية وتتحمل الموازنة العامة للدولة نتيجة ذلك تكاليف ونفقات إضافية لا مبرر لها, إضافة إلى ما خلفه هذا التفتيت من وجود مناطق جغرافية شديدة الاختلاف فنجد مديريات مغلقة اكتملت فيها بنية الخدمات من المياه والطرق والرصف والسفلتة والمدرسة والمركز الصحي و... الخ، ومواردها وفيرة تهدرها في مشروعات غير ضرورية وليست ذات أولوية, بينما مديريات مفتوحة وذات توسع عمراني ولا تمتلك الحد الأدنى من الخدمات والرعاية والبنية التحتية وفوق هذا شحيحة الموارد، أي أن مواردها لا تفي بالحد الأدنى لمتطلبات تنميتها.

·        توزعت مهام واختصاصات الوحدات الإدارية بين قانون السلطة المحلية ولائحتيه التنفيذية والمالية واللوائح التنظيمية للأجهزة التنفيذية مما أدى إلى تداخل الاختصاصات.

·        استمرار العمل بموجب نظم الإدارة العامة المركزية بالرغم من عدم اتساقها مع منظومة السلطة المحلية, حيث لا تزال اللوائح النافذة لمعظم الوزارات المركزية التي انتقلت أنشطتها إلى السلطة المحلية تقوم على مفاهيم الإدارة المركزية.

·        يلاحظ أن بعض أجهزة السلطة المركزية لا تزال تمارس اختصاصات فروعها في المحليات وبعضها تقوم بالتمويل والتنفيذ المركزي لمشاريع تنموية أصبحت اختصاصاً محلياً.

·        يلاحظ أن المهام والأنشطة التي تمارسها أجهزة السلطة المحلية المنقولة من السلطة المركزية قد تنازلت عنها الوزارات المركزية ولم تمكن السلطة المحلية من أدوات تنفيذها فلم تنتقل الكوادر ولم تنقل الإمكانيات والتجهيزات اللازمة وكذلك الإعتمادات الكافية ولم تمنح فروعها في المحليات قاعدة البيانات والمعلومات اللازمة للتنفيذ وهو ما افرغ أهداف المحليات فلم تتمكن الأجهزة المحلية من تقديم خدمات ذات جودة وكفاءة ولم تتحقق للمستفيد مصالحه من تلك الخدمات.

·        أثبتت التجربة أن وجود مستويين للسلطة المحلية احدهما يتبع الآخر (المديرية تتبع المحافظة) ولكل منهما الشخصية الاعتبارية كان سبباً في عدم وضوح العلاقة بينهما وكيفية التنسيق بين أجهزتها التنفيذية فالمديريات بمستوياتها وتكويناتها تضع خطة وموازنة لأحد أجهزتها التنفيذية لا تتفق مع الخطة والموازنة التي يضعها الجهاز التنفيذي على مستوى المحافظة مما أحدث شللاً في نشاط احدهما على حساب الأخر.

·        نص الدستور في المادة (144) على أن يتولى كل وزير الإشراف على شئون وزارته وتوجيه إدارتها وفروعها في جميع أنحاء الجمهورية، ونص قانون السلطة المحلية في المادة (14–ج) على اعتبار الأجهزة التنفيذية في الوحدة الإدارية أجهزة محلية وتمثل الجهاز الإداري والفني والتنفيذي للمجلس المحلي وتقوم تحت إشرافه وإدارته ورقابته بإنشاء وتجهيز وإدارة كافة المشاريع التنموية والخدمية المدرجة فـي الخطـة والموازنة السنوية المعتمدة للوحدة الإدارية, إن هذا التعارض خلق ازدواجية في تبعية الأجهزة التنفيذية بين امتدادها المركزي أو وجودها ضمن السلطة المحلية.

·        يلاحظ إسناد مهام تنفيذية وأعمال مقاولات وتوريدات لأعضاء في المجالس المحلية أو ضمن القيادات الإدارية لأجهزة السلطة المحلية بالمخالفة لأحكام القوانين واللوائح وهو ما يعكس ضعف الدور الرقابي في مختلف مستويات السلطة المحلية فلا المجلس المحلي يمارس دوره الإشرافي والرقابي كما يجب على الأجهزة التنفيذية ولا توجد محاسبة أو مساءلة للمجالس المحلية إذا ما تجاوزت صلاحياتها وسلطاتها, وفوق ذلك تتعرض الأجهزة التنفيذية لضغوط رقابية في إعداد أنواع مختلفة ومتعددة من التقارير والبيانات دون وجود رقابة فاعلة.

·        يلاحظ استمرار ممارسة الأجهزة التنفيذية على مستوى المحافظة اختصاصات فروعها في المديريات ومبرراتها عدم وجود الكوادر الكافية والمؤهلة لدى فروعها بالرغم أن ذلك ذريعة واهية حيث ما هو الفرق في أن يقوم نفس الكادر بالتنفيذ عبر المديرية.

·        يلاحظ قيام المديريات بافتتاح مزيد من الأجهزة التنفيذية عشوائيا وبدون دراسة أو تخطيط أو جدوى وتهدف المديريات بهذه الخطوات الحصول على موازنة إضافية واستخدامها في غير الغرض المخصص له, فما جدوى أن تفتتح مديرية مكتب للتعليم الفني أو الإعلام أو الشئون الاجتماعية أو الزراعة بدون أي مهام تمارسها عبر هذه الأجهزة.

·        لا تلتزم السلطة المحلية بإعداد خطة وموازنة حقيقية بقدر ما تمارس إسقاط واجباتها في إعداد الخطة والموازنة وهو ما يظهر بجلاء في الانحراف الكبير بين ما تم تخطيطه وما تم تنفيذه، بل إن اعتماد مشاريع التنمية لا تتم وفق خطة مدروسة لمتطلبات وأولويات الوحدة الإدارية وإنما تعتمد في اغلبها على المحاصصة ومدى نفوذ أعضاء المجالس المحلية حسب المصالح ومواطن السكن, وتتعرض كثير من مشاريع الوحدات الإدارية لتعثر تنفيذها نتيجة خلافات بين أعضاء المحليات.

2-  جوانب القصور في التقسيم الإداري

ينبغي إن يحقق التقسيم الإداري طموحات واحتياجات المجتمعات المحلية، بينما التقسيم الحالي سياسي بدرجة أساسية بعيداً عن المعايير المحددة في القوانين، وهو ما أفرز (301) دائرة انتخابية، يقابلها (333) مديرية محلية ذات نطاق جغرافي، وعدد(22) مديرية تمثل مراكز المحافظات، ويعتقد الباحث أن هذا الجانب يفقد السلطة المحلية أهم الأركان وهو الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة عن المصالح القومية.

3-  جوانب القصور في التنظيم الإداري المحلي

·        غياب التوصيف الوظيفي.

·        عدم ملائمة التنظيمات الإدارية مع اتجاهات وسياسات التنمية.

·        لم تترسخ تجربة المحليات بحكم عمرها القصير كسلوك يومي.

·        محدودية الوعي الجماهيري بدور السلطة المحلية.

4-  جوانب القصور في القوى العاملة

·        سوء توزيع القوى العاملة محليا ومركزيا.

·        ضعف الكفاءات والقدرات وعدم توفر العمالة الماهرة.

·        غياب التدريب ونقص الحوافز، وعدم الاستخدام الأمثل للموارد المتاحة.

5-  جوانب القصور في المالية المحلية

·        يلاحظ تعدد وتنوع مصادر الموارد المحلية التي حددها القانون, واغلبها تمثل رسوم وعائدات قيمها قليلة وغير ذات جدوى لمتابعتها وتحصيلها, وأثبتت الخبرة العملية أن الوزارات المركزية قامت بالتنازل عن موارد لم تكن قادرة على تحصيلها وفي 2002م سلمتها لأجهزة السلطة المحلية.

·        اغلب مصادر الموارد المحلية تمثل رسوم وغرامات ورسوم مضافة وعائدات بنسبة ضمن موارد السلطة المركزية وبالتالي فهي لا تمثل موارد حقيقية ذات جدوى, وفوق ذلك لا توجد آليات تضمن طرق احتسابها أو متابعة تحصيلها والرقابة على توريدها إلى حسابات السلطة المحلية, وتكتفي السلطة المحلية بقيد ما يظهر في حسابها في كشف البنك مثل حصة المحليات في الكهرباء والمياه والاتصالات، وكذلك حصص الوحدات الإدارية من الموارد العامة المشتركة.

·        لم تقدم أجهزة السلطة المركزية لأجهزتها في السلطة المحلية قاعدة البيانات التي تمكنها من متابعة تحصيل مواردها مثل موارد الضريبة العقارية والإيجارات.

·        استمرار قيام بعض الجهات الحكومية بتحصيل موارد هامة أصبحت بموجب القانون موارد محلية مثل الموارد التي تتحصلها صناديق التحسين في المدن, وإسهامات المجتمع في التربية والصحة, علما بان عائد هذه الموارد يمكن أن ترفد موازنات السلطة المحلية بمبالغ كبيرة.

·        يركز أعضاء المجالس المحلية جهودهم في متابعة جوانب الاستخدامات (النفقات) ولا تبذل جهود فاعلة وحقيقية في متابعة الموارد المحلية تحصيلاً وتوريداً أو تنمية أوعيتها الإيرادية.

·        لم يتم تمكين السلطة المحلية من حصتها الكاملة في الموارد العامة المشتركة, وهي المبالغ التي يتم تحصيلها مركزيا باسم التعاون والمجالس وصناديق التطوير المحلية وهي رسوم مفروضة على تذاكر السفر والرسم المقرر على كل برميل بترول أو ديزل أو جاز يباع للمحطات و30% من الموارد السنوية لصندوق صيانة الطرق وصندوق تشجيع الإنتاج الزراعي والسمكي وصندوق رعاية النشء والشباب والرياضة, واستخدام نص قانون السلطة المحلية في تبرير ذلك بعدم قيام المحليات بتخصيص تلك الموارد في الأغراض التي أنشئت الصناديق من اجله هو تبرير واهي وغير واقعي، فمن جانب لم يسبق أن تم إبلاغ المحليات إلا بجزء من حصتها في موارد صندوق رعاية النشء والشباب, ومن جانب آخر تقوم السلطة المحلية فعلياً بتنفيذ مشاريع بنية تحتية بتكلفة عالية في مجالات مختلفة (شق وترميم وسفلتة ورصف طرق, بناء وتعشيب ملاعب ومقرات أندية ودعم أنشطة وبرامج للشباب وتنفيذ مشروعات زراعية وحصاد مياه وخزانات وحواجز مائية وغيرها), وهو ما يدحض تبرير السلطة المركزية.

·        من واقع تجربتنا لا يوجد دور رقابي حقيقي للمجالس المحلية سواء في المديريات أو المحافظة على أداء الأجهزة التنفيذية واغلب ما يحدث هو تدخل أعضاء المجالس المحلية في صميم عمل الأجهزة التنفيذية, وترجع الأسباب إلى افتقار نسبة كبيرة من أعضاء المجالس المحلية للتأهيل والفهم للقوانين والتشريعات.

·        على مستوى الإيرادات المشتركة حدد القانون مصادرها وعلى المديريات تحصيلها وتوريدها إلى حساب السلطة المحلية بالمحافظة وتقوم المحافظة بإعادة توزيعها وفق نسب ثابتة, ويلاحظ أن مراكز المحافظات مستمر في الاستحواذ على هذه الإيرادات وما يعاد توزيعه اقل من المحصل الفعلي, واستمرار قيام المحافظة بتنفيذ وتمويل مشاريع في نطاق المديريات ولم تمنح المديريات صلاحياتها في التحصيل والتوريد وتنفيذ المشاريع, وعدم توفر الحافز الذي يدفع بالمديريات متابعة تحصيل وتوريد الموارد المشتركة حيث تحصل المديرية أحياناً على نصيب اكبر من تحصيلها وقد لمسنا تراجع تحصيل هذه الموارد في كثير من المديريات, ومركز المحافظة ليس له نطاق جغرافي لتتولى أجهزة المركز تحصيل وتوريد موارد محلية ومشتركة وعند توزيع الموارد المشتركة تحصل على نصيبها 50% كونها منبع الإيراد, و25% كونها مركز المحافظة.

·        غياب الدور الرقابي الفاعل على الممارسات السلبية للمجالس المحلية مثل سوء استخدام الموارد أو تبديدها (بصرف مكافآت أو نفقات تشغيلية غير ضرورية, ...)  أو الإعفاء من تحصيلها أو تجاوز صلاحيات فرضها أو تجنيبها في حسابات أخرى أو الصرف المباشر منها.

·        لوحظ قيام أجهزة تنفيذية تابعة للسلطة المحلية باستخدام قسائم تحصيل غير رسمية لا تتم الرقابة على طباعتها أو صرفها أو استعادتها بعد التحصيل.

·        أثبتت التجربة أن قيام الوحدة الحسابية في تنفيذ العمل المالي للوحدات الإدارية قبل قرار الدمج كان  أكثر فاعلية وجدوى وأفضل من الناحية الرقابية، وأن قرار دمج الوحدات الحسابية ضمن مكاتب المالية كان متسرعاً أحدث خللاً في المنظومة المالية من حيث التنفيذ ومن حيث الرقابة.

·        يتم جباية رسوم وموارد عن بعض الأعمال والخدمات بينما القوانين المنظمة لتلك الأعمال أو الخدمات معطلة التنفيذ، مثل جباية رسوم رفع المخلفات في ظل عدم تفعيل قانون البناء وقانون التخطيط, ولا توجد آليات تنفيذية لأداء العمل والرقابة عليه, أيضاً تحصيل رسوم البناء دون التأكد من تسجل العقار في السجل العقاري تحت مبرر تحصيل ما يخص السلطة المحلية من رسوم وإهمال ما يخص الدولة علماً بان نسبة الرسوم المحلية فيها لا تذكر مقارنة بما يمكن توريده للدولة مقابل ضرائب ورسوم التسجيل واثبات الملكية العقارية.

·        وجود تعدد في قوانين وتشريعات المتابعة والرقابة على الموارد المحلية دونما تحقيق لمستوى فاعل في الرقابة والإشراف فمثلا:

E   بموجب أحكام اللائحة المالية ^([23]) لقانون السلطة المحلية تتولى الأجهزة التنفيذية تحصيل وتوريد الموارد المحلية تحت إشراف ورقابة المجالس المحلية ونظمت اللائحة طرق وإجراءات التحصيل والتوريد واثبات قيدها وإعداد التقارير حولها عبر الوحدات الحسابية.

E   بموجب أحكام اللائحة التنظيمية ^([24]) لوزارة الإدارة المحلية تم إنشاء إدارة عامة ضمن البناء التنظيمي لقطاع المالية المحلية والرقابة في الوزارة باسم الإدارة العامة لتنمية الموارد المالية والإدارة العامة للخطط والموازنات, وحددت لهما مهام واختصاصات كالفقرات (14, 17) من المادة (20) والفقرات (3 , 10 , 11) من المادة (21), فمن جانب يلاحظ وجود قصور في تنفيذها, ومن جانب آخر تشترك جهات أخرى في نفس المهام كالمجالس المحلية والوحدات الحسابية بمكاتب المالية والجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة.

E    بموجب أحكام اللائحة التنظيمية لدواوين المحافظات ^([25]) تم إنشاء الإدارة العامة للواجبات الزكوية والإدارة العامة للموارد المالية والإدارة العامة للشئون المالية وجميعها محدد لها مهام واختصاصات متداخلة مع مهام واختصاصات المجالس المحلية والوحدات الحسابية بمكاتب المالية بما يخص الإشراف والرقابة والمتابعة وتلقي وإعداد التقارير والبيانات المالية ومسك السجلات  وغيرها, إضافة إلى أنها في إطار نفس الموقع الجغرافي للمجالس المحلية والوحدات الحسابية.

المبحث الخامس: مستقبل السلطة المحلية وفقاً لمخرجات الحوار الوطني

أولاً: تحديد الأقاليم وأساليب تقسيمها وتسميتها

نظراً للوضع الذي آلت إليه الجمهورية اليمنية بداية عام 2011م وما حدث من تطورات أدت إلى انشقاقات عسكرية وسياسية ومواجهات مسلحة كادت تعصف بالبلاد إلى حرب أهلية طويلة لا يعرف مداها أو نتائجها، وانهارت خدمات الدولة الأساسية بما فيها الأمن والكهرباء وانهيار الاقتصاد، تدخلت على أثر ذلك دول الجوار والقوى الدولية لتجنب الدولة اليمنية مصير الصراع والانهيار الكامل وقدمت مبادرة مجلس التعاون الخليجي وآليتهما التنفيذية الموقعتين بتاريخ 23/11/2011م كمخرج للأزمة، من أهم ما تضمنته المبادرة إقامة حوار وطني واسع يضم كل الأطراف المتصارعة لصياغة دستور جديد يعيد هيكل الدولة بشكل متوافق عليه  وبما يلبي الطموحات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والإنسانية للشعب الذي طالت معاناته، وبناء على هذه المبادرة وعلى قرار رئيس الجمهورية رقم (10) لسنة 2013م بشأن النظام الداخلي لمؤتمر الحوار الوطني الشامل (ضوابط الحوار)، وعلى قرار رئيس الجمهورية رقم (11) لسنة 2013م بتشكيل مؤتمر الحوار الوطني الشامل، وعلى قرار رئيس الجمهورية رقم (12) لسنة 2013م بتشكيل هيئة رئاسة مؤتمر الحوار الوطني الشامل، وعلى تفويض مؤتمر الحوار الوطني الشامل في جلسته العامة الثالثة المنعقدة بتاريخ 12/1/ 2014م، واستناداً إلى مخرجات اللجنة المصغرة لفريق القضية الجنوبية في مؤتمر الحوار الوطني والتي نصت على أن يشكل رئيس الجمهورية رئيس مؤتمر الحوار الوطني الشامل، لجنة برئاسته بتفويض من مؤتمر الحوار الوطني لتحديد عدد الأقاليم، ويكون قرارها نافذاً، وتدرس اللجنة خيار ستة أقاليم أربعة في الشمال واثنان في الجنوب وخيار إقليميْن، وأيّ خيار ما بين هذين الخياريْن يحقق التوافق، اصدر رئيس الجمهورية في تاريخ 27 يناير 2014م قرار رقم (2) لسنة 2014م بتشكيل لجنة تحديد الأقاليم من (22) عضواً.

نتائج عمل لجنة تحديد الأقاليم:

في 10 فبراير 2014م وخلال اجتماع رأسه الأخ الرئيس عبد ربه منصور هادي رئيس الجمهورية انتهت اللجنة إلى الإقرار النهائي لأقاليم الدولة الاتحادية على أساس ستة أقاليم ورفعت تقريرها النهائي إلى لجنة صياغة الدستور محددة فيه عدد الأقاليم والولايات (المحافظات) التي يتكون منها كل إقليم، ليتم النص عليها في الدستور، وأشار تقرير اللجنة أنها استضافت عدد من الخبراء المحليين في عدة جوانب اقتصادية وإدارية واجتماعية ذات علاقة بتكوين الأقاليم الاتحادية على أسس التكامل والاستقرار الاقتصادي، وتم استعراض تجارب العديد من دول العالم الاتحادية وأبرز نقاط القوة والضعف والدروس المستفادة منها في مجال توزيع عائدات الثروة والسلطة.

المبادئ:

اعتمدت اللجنة على المبادئ التي تم التوافق عليها في وثائق وأدبيات مؤتمر الحوار الوطني الشامل وهي:

-       تمتع المواطنين اليمنيين بكافة الحقوق والواجبات بما يحقق المواطنة المتساوية.

-       التنافس الإيجابي بين الأقاليم.

-       التكامل الذي يضمن توظيف كفؤ لموارد كل إقليم والتكامل مع الأقاليم الأخرى.

-       التجانس لضمان الاستقرار الاجتماعي والاقتصادي لتلبية احتياجات الشعب في حياة كريمة.

-       يتمتع كل مستوى من مستويات الحكم بصلاحيات تحدد في الدستور في إطار الدولة الاتحادية.

تحديد عدد الأقاليم:

بناء على مجموعة المعطيات والرؤى السياسية التي تم نقاشها وبعمق خلال فترة انعقاد مؤتمر الحوار الوطني الشامل وتحقيقا للمبادئ التي أقر اليمنيون الاعتماد عليها لإنشاء الدولة الاتحادية التي تهدف لضمان الشراكة العادلة في الثروة والسلطة وللحفاظ على الأمن والسلم الاجتماعيين والتأكيد على وحدة وأمن واستقرار اليمن فقد توافق معظم أعضاء اللجنة على اعتماد خيار الستة الأقاليم بحيث يكون هناك إقليمين في الجنوب وأربعة أقاليم في الشمال.

واعتمدت اللجنة على المعايير الآتية:

- القدرة الاقتصادية وإمكانية تحقيق كل إقليم للاستقرار الاقتصادي.

- الترابط الجغرافي.

- العوامل الاجتماعية والثقافية والتاريخية.

وبناء على هذه المعايير وبتوافق معظم أعضاء اللجنة تم التوصل للتحديد المبين أدناه:

تحديد الولايات (المحافظات) التابعة لكل إقليم وتسمية الإقليم وتحديد عاصمته:

الأول: اسم الإقليم: حضرموت، الولايات: المهرة، حضرموت، شبوة، سقطرى، عاصمة الإقليم: مدينة المكلا.

الثاني: اسم الإقليم: سبأ، الولايات: الجوف – مأرب – البيضاء، عاصمة الإقليم: مدينة مأرب.

الثالث: اسم الإقليم: عدن، الولايات: عدن– أبين– لحج– الضالع، عاصمة الإقليم:مدينة عدن.

الرابع: اسم الإقليم: الجند، الولايات: تعز- إب، عاصمة الإقليم :مدينة تعز

الخامس: اسم الإقليم: آزال، الولايات: صعدة- عمران- صنعاء– ذمار، عاصمة الإقليم: صنعاء.

السادس: اسم الإقليم: تهامة، الولايات: الحديدة- ريمة- المحويت- حجة، عاصمة الإقليم: مدينة الحديدة.

واتفق على أن تكون كلاً من :

1-   أمانة العاصمة صنعاء: مدينة اتحادية غير خاضعة لسلطة أي إقليم ويتم وضع ترتيبات خاصة بها في الدستور لضمان حياديتها واستقلاليتها.

2-   مدينة عدن: مدينة إدارية واقتصادية ذات وضع خاص في إطار إقليم عدن وتتمتع بسلطات تشريعية وتنفيذية مستقلة تحدد في الدستور الاتحادي.

ثانياً: أسلوب تقسيم الوحدات المحلية

مهما كانت الرؤية حول أساليب تقسيم الوحدات المحلية فإنه لا يختلف اثنان حول ضرورة تطبيق نظام محلي لامركزي يعطي للوحدات المحلية أياً كانت تسميتها استقلالية تحدد نسبتها وفقاً لنوع النظام اللامركزي ويكون كل ذلك بضمانات دستورية وقانونية.

وكون الحدود الجغرافية للمحافظات ستظل كما كانت عليه في السابق ولم تشهد أي تغيير في التقسيم، فإن من وجهة نظرنا نقترح أن يظل التقسيم السابق كما هو عليه وهو الأسلوب الهرمي.

بحيث يكون هناك ثلاث مستويات مختلفة من الوحدات الإدارية وهي:

1)    الأقاليم.

2)    المحافظات (الولايات).

3)    المديريات.

وتقسم أراضي الإقليم إلى وحدات إدارية محلية تسمى (ولايات ومديريات) تتمتع بالشخصية الاعتبارية.

وتعتبر المدن الرئيسية للولايات وحدة إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية ويمكن تقسيمها إدارياً (أجهزة تنفيذية) بما يمكنها تقديم الخدمات بيسر وسهولة.

مع إمكانية إعادة التقسيم بعد دراسة حقيقة وواقعية وموضوعية للحدود الجغرافية وإجراء تغييرات بما يلبي حاجات المجتمعات المحلية ويساعد على إحداث تنمية حقيقية.

والأفضل لوحدات الإدارة المحلية أن يقل عدد مستوياتها لان من شأن ذلك تجنيب هذه الوحدات التعقيدات الإدارية الروتينية والإدارية التي قد تنشئ مع زيادة عددها ومستوياتها فكلما قل عدد الوحدات المحلية كلما قلت العراقيل والصعوبات التي تواجهه العمل المحلي وبالتالي زادت سرعة الإنجاز.

ثالثاً: شكل وتنظيم السلطة المحلية داخل الأقاليم:

استناداً إلى وثيقة الحوار الوطني وتقرير لجنة الأقاليم، وسيكون هناك مستويين من السلطات في الدولة.

-       المستوى الأول: ( الدولة الاتحادية) الفدرالية.

-       المستوى الثاني: الأقاليم المحلية للدولة الاتحادية.

شكل السلطة المحلية داخل الأقاليم:

في ظل التقسيم الحالي للأقاليم وعلى ضوء نتائج مخرجات الحوار الوطني فإن النظام الإداري للدولة يتمثل في اعتماد نهج اللامركزية المالية والإدارية معاً، على اعتبار أن هذا المفهوم للدولة وطبيعة نشاطها المتطور يطلب إنشاء وحدات محلية تقوم بدور أساسي في تنظيم وإدارة كافة شئونها.

وحتى يصير هذا الدور فعالاً في التنمية المستدامة لكونها أكثر قرباً في حياة المواطن وأكثر ارتباطاً بحقيقة متطلباته المعيشية.

وحتى نتمكن من إنصاف اللامركزية الحقيقية وتحقيق العبء على السلطة المركزية والقضاء على البيروقراطية المركزية في الحصول على الخدمات المطلوبة بكل سهولة ويسر.

من أجل ذلك فإنه لابد أن يكون لكل إقليم السلطات الآتية:

1)    السلطة التنفيذية (الحكومة المحلية):

وينبغي أن يكون لكل إقليم حكومته المحلية التي تضطلع بشئونه المالية والإدارية والأمنية في التخطيط والتنفيذ والإشراف والتوجيه والرقابة.

وللحكومة المحلية سلطة إصدار القرارات واللوائح المنظمة لأعمالها وإدارتها المالية والإدارية وبحسب ما تقتضيه المصلحة العامة للإقليم.

يجب أن يكون لكل إقليم موارده المحلية وحصته من الموارد السيادية المركزية التي تقرها الحكومة الاتحادية للحكومات المحلية في إطار نسب عادله.

حاكم الإقليم: يتم انتخابه من المجلس التشريعي الإقليمي.

أعضاء حكومة الإقليم: يختارهم حاكم الإقليم ويجب أن ينالوا ثقة المجلس التشريعي،  عددهم محدود لإدارة شئون الإقليم، ويكون للحكومة فروع على مستوى الوحدات الإدارية، المحلية في الإقليم، تتولى تقديم الخدمات المحلية.

أبرز مهام حكومة الإقليم المحلية:

-       تنفيذ الأنشطة الإدارية والمهام التنموية في نطاق الإقليم.

-       تنفيذ قوانين وتشريعات المجلس التشريعي للإقليم.

-       تقديم الخدمات والمنافع العامة للمواطنين.

-       حفظ الأمن والنظام للإقليم.

-       إدارة الأنشطة التعليمية والصحية والثقافية والفنية والشبابية.

-       تقديم وإدارة الرعاية الاجتماعية في الإقليم.

-       إدارة المرافق الإقليمية ذات الشخصية الاعتبارية على مستوى الإقليم.

وينبغي أن يكون في كل إقليم وزارة تسمى وزارة التنمية المحلية تتولى:

‌أ)       الإشراف والرقابة على أعمال المجالس المحلية في محافظات الإقليم.

‌ب) مراقبة تطبيق القوانين والأنظمة النافذة في كافة المجالات واتخاذ الإجراءات الكفيلة بمعالجة أوجه الاختلالات والمخالفات إن وجدت.

‌ج)    دراسة ومناقشة التقارير والتوصيات المتعلقة بالحالة التنموية واتخاذ التدابير والإجراءات اللازمة بشأنها.

‌د)      دراسة الشئون العامة التي تهم المواطنين على مستوى المحافظة وإصدار القرارات والتوجيهات اللازمة بشأنها.

2)    السلطة التشــريعية:

ينبغي أن يكون مجلس تشريعي واحد في كل إقليم: يسمى باسم الإقليم مثلاً (مجلس تشريع آزال) ويتكون :

§   نواب الإقليم: يجري انتخابهم بالاقتراع السري المباشر (القائمة النسبية المغلقة)، تتوزع     مقاعده بحسب عدد السكان في كل ولاية.

§        شورى الإقليم: لا يزيد عددهم عن نصف أعضاء النواب يجري انتخابهم بالاقتراع السري المباشر بنظام القائمة النسبية المغلقة على مستوى الولاية وبتمثيل متساوي.

ويعتبر مجلس التشريع المحلي في الإقليم هو السلطة التشريعية وهو الذي يشرع ويقرر القوانين ويضع التشريعات المحلية ويرسم السياسة الداخلية له بالإضافة إلى إقرار الخطط والموازنات العامة والحساب الختامي للإقليم كما يمارس أعمال الرقابة على الحكومة.

يتولى المجلس التشريعي الإقليمي:

§   سن قوانين وتشريعات الشئون المحلية في الأقاليم، دون رقابة أو وصاية من الدولة الاتحادية، وبما لا يتعارض مع الدستور الاتحادي.

§        اختيار الحاكم ومنح الثقة لحكومة الأقاليم.

§        الرقابة على الحكومة التنفيذية للإقليم.

§        مناقشة وإقرار موازنات الإقليم وحساباته الختامية.

3)    السلطة القضــائية:

القضاء في الحكومة المحلية وحدة متكاملة ويحدد القانون الجهات القضائية ودوائر اختصاصاتها وحقوق القضاة، ويكون مجلس القضاء المحلي أعلى سلطة على مستوى الإقليم ومقره عاصمة الحكومة المحلية للإقليم ويتكون من رئيس وأعضاء يحددهم القانون وترشحهم الجمعية التأسيسية المحلية ويصدر بتوليهم قرار رئيس مجلس القضاء المحلي وينظم القانون مهام وسلطات مجلس القضاء المحلي ويبين اختصاصاته.

رابعاً: آلية تشكيل المجالس المحلية للوحدات الإدارية

السلطة المحلية في المحافظــات:

يتكون مجلس السلطة المحلية في المحافظة من عدد أعضاء يحددهم الدستور والقانون ويتم انتخابهم انتخاباً حراً ومباشراً من قبل المواطنين. ومدة عضوية السلطة المحلية في المحافظة (4) سنوات ويحدد القانون مهام واختصاصات السلطة المحلية بالمحافظة ويتم انتخاب أعضاء السلطة المحلية في المحافظة متزامناً مع انتخاب أعضاء مجلس الشعب المحلي في الإقليم ويحدد القانون كيفية انتخاب رئيس السلطة المحلية للمحافظة ونائبه وتوزيع أعمال السلطات المحلية للمحافظة على الأعضاء المنتخبين.

السلطة المحلية للمديـريات:

يكون انتخاب أعضاء السلطة المحلية للمديرية من قبل المواطنين في المراكز والدوائر الانتخابية بواقع عضو عن كل مركز انتخابي وينتخب أعضاء السلطة المحلية في المديرية رئيس السلطة المحلية ونائبه ورؤساء الدوائر واللجان المتخصصة في السلطة المحلية بموجب القانون، الذي يحدد قوام عدد أعضاء السلطة المحلية ومهام سلطاتهم وكيفيه إجراء انتخابهم ومدة العضوية للسلطة المحلية في المديرية.

-       لكل وحدة إدارية مجلس محلي منتخب يحدد عدده قانون الإقليم.

-   المدن الرئيسية تعتبر وحدة إدارية واحدة ولها مجلس محلي واحد، ويمكن تقسيم الأجهزة التنفيذية فيها بما يسهل تقديم الخدمات.

شروط الترشيح والعضوية للمجالس المحلية

تعتبر الشروط الواردة في قانون السلطة المحلية ولائحته التنفيذية شروط مرجعية بالنسبة لعضوية المجالس المحلية، ويمكن الإضافة عليها بحسب المعايير التي يراها المجلس التشريعي في كل إقليم.

تضاف شروط بالنسبة لرئيس حكومة الإقليم:

-       حاصل على مؤهل جامعي على الأقل.

-       خبرة في العمل الإداري لاحقة للمؤهل لا تقل عن 10 سنوات، منها 4سنوات في وظيفة عليا بمستوى وكيل وزارة.

-       وبالنسبة لشروط ترشيح رؤساء الوحدات الإدارية (الولايات، المديريات ، المدن الرئيسية) ينص عليها قانون الإقليم.

مهام واختصاصات المجالس المحلية للوحدات الإدارية

نفس المهام والاختصاصات التي وردت في القانون الحالي يستثنى منه المهام التنفيذية ليكون له مهام إشرافية ورقابية على أداء الأجهزة التنفيذية في الوحدة الإدارية.

مالية الأقاليم: تتكون مالية الأقاليم من :

-       الموارد العامة: وتمثل كل الموارد التي تتحصلها الوحدات الإدارية في الإقليم لصالحها.

-   الحصة من موارد الإقليم السيادية:  وهي الموارد التي تتحصلها الوحدات الإدارية لصالح الدولة الاتحادية ويكون للوحدات الإدارية منبع الإيراد حصة فيها.

-   الحصة من الموارد السيادية في الأقاليم: وهي الموارد التي يتم تحصيلها في أقاليم أخرى ويعاد توزيعها عبر الدولة الاتحادية.

-       الدعم المركزي : وهي الموارد التي تدفعها الدولة الاتحادية للأقاليم.

===== انتهى ======

المراجع

1)    خمسة عشر عاما من الإصلاحات السياسية والاقتصادية ( ندوة ) -صنعاء 24-25 ابريل 2005م.

2)     د.عبدالرزاق الشيخلي، العلاقة بين الحكومة المركزية والإدارات المحلية –دراسة مقارنة، جامعة مؤتة، الأردن.

3)    الرؤية الإستراتيجية للحكم المحلي وملامح البرنامج الوطني لتنفيذها  -وزارة الإدارة المحلية -2009م.

4)    د.خالد الأكوع، مشروع الإستراتيجية الوطنية للحكم المحلي، صنعاء، الموقع الالكتروني لوزارة الإدارة المحلية.

5)    وثيقة مؤتمر الحوار الوطني ، موقع مؤتمر الحوار،http://ndc.ye/ar-default.aspx، صنعاء.

6)    تقرير الأداء الحكومي لعام 2008م المقدم لمجلس النواب –الأمانة العامة لمجلس الوزراء -يونيو 2009م.

7)    أ.د/ خالد الأكوع, مبادئ الإدارة المحلية –سلسلة محاضرات – مركز تطوير الإدارة العامة –2008م.

8)    دستور الجمهورية اليمنية، المعدل بعد استفتاء 20 فبراير 2001م.

9)    تشريعات السلطة المحلية –وزارة الشئون القانونية –سبتمبر 2005م.

10)         KARIN،Legal Aspects of Decentralization, UNDP-Workshop, Amman -

(الجوانب القانونية للامركزية، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ورشة عمل حول اللامركزية، عمان )

11)        مبادرة مجلس التعاون الخليجي وآليتها التنفيذية الموقعتين بتاريخ 23/11/2011م.

12)        قرار رئيس الجمهورية رقم (10) لسنة 2013م بشأن النظام الداخلي لمؤتمر الحوار الوطني الشامل.

13)        قرار رئيس الجمهورية رقم (11) لسنة 2013م بتشكيل مؤتمر الحوار الوطني الشامل.

14)        قرار رئيس الجمهورية رقم (12) لسنة 2013م بتشكيل هيئة رئاسة مؤتمر الحوار الوطني الشامل.

15)        قرار رئيس الجمهورية رقم (2) لسنة 2014م بتشكيل لجنة تحديد الأقاليم.

16)        تقرير بمحضر اجتماع لجنة تحديد الأقاليم للإقرار النهائي لأقاليم الدولة الاتحادية، وكالة سبأ للإنباء، صنعاء، 10 فبراير 2014م.

---

[1] - د.عبدالرزاق الشيخلي، العلاقة بين الحكومة المركزية والإدارات المحلية –دراسة مقارنة، جامعة مؤتة، الأردن.

[2] - سلسلة محاضرات مبادئ الإدارة المحلية – إعداد د. خالد محسن الأكوع – ص37.

[3] - دستور الجمهورية اليمنية، المعدل بعد استفتاء 20 فبراير 2001م.

[4]- وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل – صنعاء، موقع مؤتمر الحوار، http://ndc.ye/ar-default.aspx ، الفقرة 19، ص 108.

[5] - المرجع السابق، الفقرة 37, ص 109.

[6] - المرجع السابق، الفقرة 37, ص 112.

[7]- وثيقة مؤتمر الحوار الوطني الشامل – مرجع سابق، الفقرة 45، ص 113.

[8] - المرجع السابق، الفقرة 112, ص 117.

[9] - المرجع السابق، الفقرة 113, ص 117

[10] - المرجع السابق, ص 99.

[11] - د.خالد الأكوع، مشروع الإستراتيجية الوطنية للحكم المحلي، صنعاء، الموقع الالكتروني لوزارة الإدارة المحلية، ص8.

[12]- حدثت للقانون تعديلات متكررة خلاصتها كما يلي :

-          إضافة مادة انتقالية برقم (153) مكرر بموجب القانون رقم (71)لسنة 2000م, والغي التعديل بموجب القانون رقم (25)لسنة2002م.

-          عدلت المواد رقم ( 13, 60, 154 )بموجب القانون رقم (25)لسنة 2002م.

-          أضيفت مادة برقم (171) بموجب القانون رقم (25)لسنة 2002م.

-          عدلت المواد رقم (38, 101 , 118 , 119 )بموجب القانون رقم 18 لسنة 2008م

[13] - قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م

[14] - القانون رقم (18) لسنة 2008م بشأن تعديل قانون السلطة المحلية.

[15] - اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بقرار رقم (296) لسنة 2000م

[16] - اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بقرار رقم (296) لسنة 2000م –المادة (222).

[17] - قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م، المادة (19).

[18] - المرجع السابق المادة (61).

[19] - اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية الصادرة بقرار رقم (296) لسنة 2000م، المواد (45- 57).

[20] -  قانون السلطة المحلية  - مرجع سابق – المادة (124).

[21] - قانون السلطة المحلية  - مرجع سابق – الباب السادس – المواد (129- 143).

[22] - KARIN، - Legal Aspects of Decentralization, UNDP-Workshop on   Decentralization, Amman (الجوانب القانونية للامركزية، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ورشة عمل حول اللامركزية، عمان )

[23] - اللائحة المالية لقانون السلطة المحلية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم ( 24 ) لسنة 2001م بتاريخ : 13/3/2001م.

[24] - اللائحة التنظيمية لوزارة الإدارة المحلية، الصادرة بالقرار الجمهوري (23) لسنة 2001م، بتاريخ:13 مارس 2001م.

[25] - اللائحة التنظيمية لدواوين المحافظات، الصادرة بالقرار الجمهوري (265) لسنة 2001م بتاريخ: 15/10/2001م.