قياس مستوى اللامركزية في اليمن باستخدام نموذج كارين

التنظيم الإداري اللامركزي

مقدمة:

التنظيم الإداري اللامركزي ( الإدارة المحلية ) أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، يتضمن توزيع الوظيفة الإدارية بين الحكومة المركزية وهيئات محلية منتخبة ومستقلة، وبما من شأنه تمكين مجالس محلية من إدارة مرافقها في النطاق المرسوم لها قانوناً، فالإدارة المحلية أسلوب إداري لتقسيم المهام والواجبات الإدارية بين الحكومة المركزية وهيئات محلية منتخبة، تباشر اختصاصاتها تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية مع استقلالها في إدارة الشئون المحلية في إطار الضوابط القانونية ذات العلاقة، ويختلف حجم هذه المهام والواجبات التي يتم توزيعها بين الحكومة المركزية والوحدات المحلية من دولة إلى أخرى بحسب الظروف السياسية والجغرافية والاجتماعية وغيرها، وبسبب هذا الاختلاف تنشأ أنواع متعددة من اللامركزية متفاوتة في مستوياتها بين القوة والمتوسطة والضعيفة، ولذلك ليس هناك نظام موحد للإدارة المحلية وبالمثل لا يوجد نمط نموذجي يمكن اعتباره بمثابة مقياس يتم الاعتماد عليه في تقييم نظم الإدارة المحلية في الدول، لكن بالمقابل هناك تجارب متقدمة وناجحة يمكن الاستفادة من تطبيقاتها الناجحة وتجنب أخطائها، مع إدراك انه لكل بلد تجربته الخاصة التي تؤثر وتتأثر بالجوانب السياسية والاقتصادية والاجتماعية والإدارية.

ولذلك فان تجربة الجمهورية اليمنية الناشئة في السلطة المحلية تعتبر في أمس الحاجة للترشيد على ضوء التجارب العالمية الرائدة، وفي هذا التقرير سوف نتناول مستوى اللامركزية في اليمن باستخدام نموذج كارين.

أولاً: الإدارة المحلية في اليمن

سبق لليمن قبل الوحدة تطبيق أشكالاً من اللامركزية الإدارية في الشطرين حققت خلالها المبادرات الشعبية مساهمات ملموسة في التنمية خاصة في الشمال، حيث كان لهيئات التعاون الأهلي دور إيجابي في إحداث التنمية المحلية، وجاء إعلان قيام دولة اليمن الموحدة في 22 مايو 1990م لتشهد تحولات كبيرة تضمنت الالتزام بالديمقراطية والتعددية السياسية والتداول السلمي للسلطة وتبني نظام السلطة المحلية كأسس لبناء الدولة الجديدة، وأدرك المشرع في الجمهورية اليمنية بضرورة وجود بنية أو منظومة دستورية وقانونية تتناول مختلف جوانب اللامركزية السياسية والإدارية والمالية التي يجب أن يجري تطبيقها في البلاد على صعيد نظام السلطة المحلية نتج عنه صدور قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م الذي يعني في مجمله الأخذ بنهج النظام اللامركزي في تسيير الشأن المحلي، وفي 20 فبراير 2001م أجريت أول انتخابات للمجالس المحلية على مستوى المديريات والمحافظات مما يعد أول خطوة عملية نحو تأسيس نظام اللامركزية الإدارية وتوسيع المشاركة الشعبية في إدارة شؤون الدولة والمجتمع على المستوى المحلي.

ثانياً: قياس مستويات اللامركزية في اليمن

لقياس مستويات اللامركزية في اليمن سوف نستخدم نموذج كارين الذي حدد لقياس اللامركزية ثلاثة مستويات، الأول لامركزية قوية، والثاني لامركزية متوسطة، والثالث لامركزية ضعيفة، ويقوم هذا التقسيم على أساس تحديد منظورين لجوانب الإدارة العامة هما:-

1-  المصدر الدستوري والقانوني:-

أشار كارين إلى أن التنظيم الإداري اللامركزي تتحدد مدى قوته أو ضعفه بمدى استناده إلى مصادر التشريع الرئيسية، فاللامركزية التي ينص عليها الدستور تمتاز بالقوة، وإذا كان النص في القانون فتعتبر لامركزية متوسطة، أما إذا كانت نصوص اللامركزية ضمن الأوامر الإدارية فهي لامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد ان المشرع الدستوري اليمني قد أفرد للسلطة المحلية حيزاً مستقلاً في الدستور في الباب الثالث الفصل الثاني الفرع الثالث بالمواد (145، 146، 147، 148)، ولذلك تعتبر اللامركزية في اليمن ذات أساس دستوري ويمكن وصفها بأنها لامركزية قوية.

2- حجم ونوع الصلاحيات الإدارية الممنوحة:-

● البعد المكاني: يقصد به تشكيل الوحدات الجغرافية المحلية، وبحسب نموذج كارين إذا تم تشكيل الوحدات الجغرافية للسلطة المحلية بموجب الدستور تكون اللامركزية قوية، بينما تكون متوسطة إذا تم تشكيلها وفقاً للقانون، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا تم تشكيل الوحدات الجغرافية بموجب قرارات إدارية، وبتطبيق نموذج القياس على السلطة المحلية في اليمن سنجد أن الدستور ترك للقانون في المادة (145) تشكيل الوحدات الجغرافية للسلطة المحلية، وبالرغم انه لم يصدر قانونا بالتقسيم الإداري للجمهورية اليمنية، إلا أن قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م، نص في المادة (7) على أن تقسم أراضي الجمهورية إلى وحدات إدارية وفقاً للتقسيم الإداري للجمهورية، وأُنشئت محافظتي عمران والضالع بالقانون رقم (23) لسنة 1998م، وأُنشئت عدد من المديريات في بعض المحافظات بالقانون رقم (9) لسنة 1999م، وصدر القرار الجمهوري رقم (3) لسنة 2001م بشأن التقسيم الإداري لأمانة العاصمة وإجراء تعديلات على التقسيم الإداري لبعض مديريات محافظات الجمهورية، وصدر القانون رقم (5) لسنة 2004م بشأن إنشاء محافظة ريمة.

ومما سبق يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد المكاني بأنها لامركزية متوسطة.

● البعد التنظيمي: يقصد به مدى استقلال وحدات السلطة المحلية في وضع أنظمتها الداخلية، وبحسب مقياس كارين تكون اللامركزية قوية إذا تمتعت وحدات السلطة المحلية باستقلالية في وضع نظامها الداخلي، بينما تكون متوسطة إذا ما حددت الحكومة المركزية إطار عام للنظام الداخلي للمحليات، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا وضعت الحكومة المركزية النظام الداخلي للوحدات الإدارية، وبتطبيق مقياس كارين لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن النظام الداخلي للسلطة المحلية ابتداء من مكونات واختصاصات ومهام وإجراءات قد حددها كلا من قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م، وكذلك اللائحة التنفيذية للقانون الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (269) لسنة 2000م، واللائحـة الماليـة للسلطـة المحليــة الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (24) لسنة 2001م ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد التنظيمي بأنها لامركزية ضعيفة.

● البعد المؤسسي: يرى كارين انه إذا توفر للوحدات الإدارية البناء المؤسسي المعتاد للحكومات من برلمان وقضاء مستقل فتكون اللامركزية قوية، وإذا توفرت جميع المؤسسات عدا القضاء تكون اللامركزية متوسطة، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا كانت السلطة المحلية مجرد سلطة إدارية، وبتطبيق هذا النموذج لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن الوحدات الإدارية والمجالس المحلية جزءً لا تتجزأ من سلطة الدولـة، ويكون المحافظـون محاسبين ومسئولين أمام رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء وقراراتهمـا ملزمـة لهم ويجب عليهم تنفيذها في كل الحالات، وهذا يعني أن اللامركزية في اليمن هي استثناء، فالأصل أن جميع السلطات بيد الحكومة المركزية غير أنها تقوم بتفويض سلطات إدارية محددة يتضمنها القانون الخاص بالسلطة المحلية، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث البعد المؤسسي بأنها لامركزية ضعيفة.

● تعيين المسئولين: بحسب نموذج كارين تكون اللامركزية قوية إذا تم تعيين المسئولين بواسطة الانتخاب من قبل السكان، وتكون اللامركزية متوسطة إذا تم التعيين بموافقة السلطة المركزية، أما إذا كان التعيين مباشرة من السلطة المركزية فتكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا النموذج لقياس مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن تعيين المسئولين في السلطة المحلية يمكن تقسيمه كما يلي:

Ø     المحافظ: بموجب قانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م في المادة(38) يكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزير يصدر بتعيينه قرار جمهوري، ويقسم المحافظ أمام رئيس الجمهورية قبل مباشرته مهام منصبه اليمين الدستورية، ثم صدر القانون رقم (18) لسنة 2008م بتعديل بعض مواد قانون السلطة المحلية بما يتفق مع انتخاب المحافظين ففي المادة المعدلة (38) يكون لكل محافظة محافظ بدرجة وزير يتم انتخابه بالاقتراع السري من قبل هيئة انتخابية تتكون من المجلس المحلي للمحافظة ومجالس مديريات المحافظة، ويصدر بتعيينه قرار جمهوري فور إعلان نتيجة فوزه ويباشر مهامه بعد أداء اليمين الدستورية أمام رئيس الجمهورية.

من الناحية العملية تم بعد 2011م تعطيل المادة وتم تعيين محافظين بقرارات من رئيس الجمهورية.

Ø     مدراء المديريات: وفقاً لقانون السلطة المحلية في المادة(81) يكون لكل مديرية مدير عام يصدر بتعيينه قرار من رئيس مجلس الوزراء بناء علي ترشيح من الوزير.

Ø     رؤساء الأجهزة التنفيذية: وفقاً لقانون السلطة المحلية في المادة (43) يقـوم المحافظ بترشيح رؤساء الأجهزة التنفيذية بالمحافظة بالتنسيق مع الوزير المعني، من الناحية العملية يقوم المحافظ بتكليف رؤساء الأجهزة التنفيذية وأحياناً تصدر قرارات تعيينهم من رئيس مجلس الوزراء مباشرة.

ومما سبق يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تعيين المسئولين بأنها لامركزية ضعيفة.

● تحديد الصلاحيات: يرى كارين انه إذا تحددت صلاحيات الوحدات الإدارية بموجب الدستور تكون اللامركزية قوية، بينما إذا تحددت بموجب قانون تكون اللامركزية متوسطة، أما إذا تحددت بموجب قرار إداري تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس لتحديد درجة اللامركزية في اليمن سنجد أن صلاحيات السلطة المحلية تحددت بقانون السلطة المحلية رقم (4) لسنة 2000م ولائحته التنفيذية الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (269) لسنة 2000م، واللائحـة الماليـة الصادرة بالقرار الجمهوري رقم (24) لسنة 2001م، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تحديد الصلاحيات بأنها لامركزية متوسطة.

● صلاحية التشريع: يرى كارين انه إذا تمتعت الوحدات الإدارية بصلاحية تشريع كاملة تكون اللامركزية قوية، وإذا توزعت صلاحيات التشريع بين المحليات والسلطة المركزية فتكون اللامركزية متوسطة، وتكون ضعيفة إذا لم تمتلك الوحدات الإدارية المحلية لأي سلطة تشريع، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى السلطة المحلية في اليمن سنجد أن وجود حكم محلي حقيقي لا يزال محدودا جداً في بلادنا، وأن السلطات المحلية ما هي إلا ذراع في نظام الدولة الإداري يتم من خلال هذا النظام منح المجالس المنتخبة دوراً إشرافياً ورقابياً على الأجهزة التنفيذية للدولة، وأجهزة السلطة المحلية عبارة عن وحدات تابعة للسلطة المركزية وتقوم بتنفيذ المهام التي تُنقل إليها وتتولى في الواقع تقديم الخدمات، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث صلاحيات التشريع بأنها لامركزية ضعيفة.

● فرض وجمع الضرائب: يرى كارين انه إذا كان من صلاحيات الوحدات الإدارية المحلية استيفاء ضرائب الدولة المختلفة في النطاق التي تمارس فيها صلاحياتها تكون اللامركزية قوية، أما إذا اقتصرت صلاحياتها  فقط باستيفاء الضرائب المحلية تكون اللامركزية متوسطة، وإذا لم تمتلك الوحدات المحلية اي صلاحيات في استيفاء الضرائب تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على السلطة المحلية في اليمن سنجد أن الدستور نص في المواد (12، 13، 15، 21) على أسس فرض الضرائب وتعديلها وإلغاؤها وجبايتها، ونستخلص منها أن الدستور حدد صلاحية فرض الضرائب وتحصيلها لقوانين تتولى الدولة تشريعها، والدولة هي الحكومة المركزية وهذا يعني أن فرض الضرائب والرسوم ليست من اختصاص وحدات السلطة المحلية، وتأكيداً على ما سبق جاءت نصوص قانون السلطة المحلية، ففي المادة (126) تتولى الأجهزة التنفيذية في الوحدة الإدارية تحت إشراف ورقابة المجلس المحلي  جباية وتحصيل كافة الموارد المالية المبينة في هذا القانون وأية ضرائب أو رسوم أخرى ذات طابع محلي يتم فرضها بمقتضى القوانين والقرارات النافذة وتوريدها بشكل منتظم إلى الحسابات الخاصة بكل منها، والجباية والتحصيل المشار إليهما لا تعني استيفاء الضريبة، ونصت المادة (127) على أن لا تخضع مكاتب وزارة المالية والمصالح الإيرادية التابعة لها لإشراف المجالس المحلية فيما يتعلق بالموارد المركزية، لذلك فمصلحة الضرائب وفروعها لا تتبع السلطات المحلية ولابد من الإشارة أن كافة الأوعية الضريبية تعتبر موارد للسلطة المركزية عدا ضرائب الريع العقاري وضرائب استهلاك القات وضرائب كسب العمل للمهن الحرة.

إذاً فرض الضرائب والرسوم ليست من اختصاص وحدات السلطة المحلية في اليمن وجاء النص صريحاً في اللائحة التنفيذية لقانون السلطة المحلية حيث نصت المادة (295) على انه لا تكون قرارات المجلس المحلي المتعلقة بالقضايا التالية قابلة للتنفيذ إلا بعد المصادقة عليه من قبل أجهزة السلطة المركزية:-

Ø     الخطط والموازنة السنوية.

Ø     إنشاء رسوم ذات طابع محلي أو تحديد قيمتها.

Ø     المخططات العمرانية العامة.

Ø     التصرف بالممتلكات العامة في الوحدة الإدارية بالبيع أو الرهن.

ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث فرض وجمع الضرائب بأنها لامركزية ضعيفة.

● صلاحية الإنفاق: يرى كارين انه إذا تمتعت الوحدات الإدارية المحلية باستقلالية في الصرف وبدون شروط تكون اللامركزية قوية، وتكون اللامركزية متوسطة إذا كان الصرف وفقاً لشروط تحددها السلطة المركزية ، وتكون اللامركزية ضعيفة إذا كان الصرف بموافقة السلطة المركزية، وبتطبيق هذا القياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن قانون السلطة المحلية في المادة (129) نص على أن يكون للوحدة الإدارية خطة وموازنة سنوية مستقلة، تشمل إيراداتها ونفقاتها ويتولى رئيس الوحدة الإدارية تنفيذها باعتباره الآمر بالصرف وفقاً لقواعد تنفيذ الموازنة, كما نصت المادة (137) على أن تقوم الوحدات الإدارية بمباشرة كافة التصرفات المالية دون الرجوع للسلطات المركزية بما لا يتعارض مع قواعد تنفيذ الموازنة، علماً بأن قواعد تنفيذ الموازنة وفقاً للقانون من اختصاص السلطة المركزية، وهناك بعض أنواع النفقات تقوم السلطة المركزية ممثلة بوزارة المالية باحتجازها ولا يمكن للوحدات الإدارية صرفها إلا بموافقة السلطة المركزية، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث صلاحية الإنفاق بأنها لامركزية متوسطة.

● تمثيل المصالح المحلية على المستوى الوطني: يرى كارين انه إذا كانت المصالح المحلية ممثلة بمؤسسات على المستوى الوطني كالبرلمانات تكون اللامركزية قوية، وإذا اقتصر تمثيل المصالح المحلية بشخص أو أكثر تكون اللامركزية متوسطة، وإذا غاب الشرطان السابقان تكون اللامركزية ضعيفة، وبتطبيق هذا المقياس على مستوى اللامركزية في اليمن سنجد أن وحدات السلطة المحلية على المستوى الوطني يمثلها رئيس الوحدة الإدارية سواء المحافظ أو مدير المديرية، وقد نص قانون السلطة المحلية في المادة (41) الفقرة (16) ضمن مهام المحافظ تمثيل المحافظة ومجلسها المحلي أمام القضاء وفي مواجهة الغير، وبالمثل في المادة(84) الفقرة (12) ضمن مهام مدير المديرية تمثيل المديرية ومجلسها المحلي أمام القضاء وفي مواجهة الغير، ولذلك يمكن وصف اللامركزية في اليمن من حيث تمثيل المصالح المحلية على المستوى الوطني بأنها لامركزية متوسطة.

الخاتمة: استخدم كارين مقياس تراتبي لتحديد أوزان رقمية لمستويات اللامركزية ودرجتها، وفقاً لدراسة قدمها بعنوان (الجوانب القانونية للامركزية، برنامج الأمم المتحدة الإنمائي ورشة عمل حول اللامركزية، 1993م، عمان)  كما يلي:

  مستوى اللامركزية              الدرجة

لا مركزية قويــة                                   5  

لا مركزية متوسطة                                3  

لا مركزية ضعيفـة                                 1  

وبناء على العرض السابق وباستخدام المقياس التراتبي لتحديد أوزان رقمية لمستوى اللامركزية في اليمن سنجد أنها تحصل على الدرجة 22، من إجمالي 50، وهو ما يمثل نسبة (44%)، وبناء على هذه النتيجة يمكن وصف اللامركزية في اليمن بأنها ليست ضعيفة ولكنها دون المتوسط، حيث أن المتوسط بحسب هذه التراتبية يقع عند (60%).

******************